Descentralização: a confusão instalada

A discussão sobre descentralização no nosso país já chegou ao ponto de considerar que a descentralização é uma coisa e a regionalização é outra. Quando se chega aqui, a confusão está instalada e os resultados não podem ser bons.

Importa desfazer a confusão. A centralização é um sistema de governo que coloca nas mãos do Estado (mais precisamente no Governo da República e na Administração Pública estadual) as tarefas que são próprias da administração pública, mesmo que elas sejam de âmbito predominantemente regional ou local. Descentralização, pelo contrário, é um sistema de governo em que o Estado abre mão de matérias que está a gerir a favor de entidades que, a nível regional ou local, as passam a exercer com autonomia.

A pedra-de-toque da descentralização está na autonomia do exercício de atribuições e competências por entes territoriais diferentes do Estado e da máquina administrativa dele dependente. A nossa Constituição é muito clara neste ponto ao estabelecer que, no continente, temos freguesias, municípios e regiões administrativas dotadas de órgãos eleitos e ao estabelecer, nos arquipélagos dos Açores e da Madeira, a existência de regiões autónomas, de municípios e de freguesias. Três níveis territoriais de Administração Pública, portanto.

Se a Constituição fosse cumprida (e parece que poucos se importam com o cumprimento da Constituição), a discussão sobre a descentralização seria outra e estaríamos a debater, no continente, o que deveria caber às freguesias, aos municípios e às regiões administrativas. Note-se que, não por acaso, o debate que está em curso não envolve as regiões autónomas.

E só não é assim, porque a Constituição provoca ela mesma a confusão, pois apesar de decretar teoricamente a descentralização, coloca travões (e que travões!) à sua concretização a nível regional e de tal modo que pode invocar-se a Constituição para defender a descentralização e para a combater.

Os que em Portugal defendem a centralização – e não são poucos – estão tranquilos. Enquanto se discute a descentralização para os municípios, freguesias e para essas entidades débeis chamadas entidades intermunicipais, esquecem-se as regiões administrativas e a centralização mantém-se.

Por seu lado, os que defendem a descentralização dividem-se, para grande satisfação dos adversários. Uns entendem que, mesmo sem regionalização, se deve avançar e obter o máximo de tarefas que são hoje do Estado. Outros entendem que devem fazer-se as coisas como devem ser feitas, não omitindo nenhum nível territorial.

Importa, a nosso ver, colocar a discussão no lugar próprio, o que passa por manter nas mãos do Estado (Governo) as tarefas que, por exigirem exercício a nível nacional, nele devem ser mantidas, mas passa também por delimitar mais bem exercidas a nível regional e cuidar de as colocar no âmbito regional e entregar aos municípios e às freguesias as que estas entidades locais estão em condições de bem exercer, de acordo com os princípios constitucionais da autonomia, da descentralização e da subsidiariedade. Perder esta orientação é perder o norte.

(Em Público, 30/01/19)

As freguesias urbanas: Braga (São Vicente)

Há quem entenda que as freguesias urbanas não têm justificação. Sempre entendemos o contrário, embora reconheçamos que muitas delas não tomaram, porventura, consciência do que podem e devem fazer. Tal depende muito dos eleitos dessas freguesias e, desde logo, do presidente. Aliás, um bom presidente de uma qualquer freguesia, mas ainda mais nas urbanas, é aquele que sabe liderar uma equipa.

Diz-se que as freguesias urbanas não são uma comunidade. Não nos parece. Os habitantes de uma freguesia urbana, ainda que trabalhem fora e passem nela apenas a noite e o fim de semana, são uma comunidade, ainda que porventura débil, e o que deve fazer-se, na freguesia, é exactamente potenciar os laços entre os seus membros.

Os seus habitantes têm problemas próprios diferentes dos das outras freguesias, sejam elas vizinhas ou distantes, rurais ou urbanas. Cada uma tem as suas características próprias, a sua história, os seus problemas, o seu património, as suas festas, os seus equipamentos desportivos, educativos ou culturais, ainda que partilhem estes com outras freguesias.

Este modo de olhar para as freguesias urbanas cimentou-se recentemente ao participar no 85.º aniversário da freguesia de São Vicente do município de Braga. É uma freguesia bem urbana no centro da cidade, com mais de 10.000 eleitores e cerca de 14.000 habitantes e, assim, com uma assembleia de freguesia com 13 membros e uma junta com 5 vogais, um dos quais o presidente.

Tem um pequeno orçamento de 350.000 euros e 9 trabalhadores, seis dos quais ligados à educação. É, pois, uma organização simples e barata, como é próprio das freguesias, mas desenvolve muita actividade. Parte dela é a de rotina, como a de fornecer material de limpeza e de expediente às escolas de 1.º ciclo e aos jardins de infância, cuidar das licenças dos canídeos, passar atestados (em regra, de residência), atribuir licenças de arrumadores de automóveis, entre outras.

Mas outra e muito importante é a constante preocupação com o bem-estar dos vicentinos (assim se chamam os habitantes desta freguesia), o que leva a junta e o seu presidente a lutar, nomeadamente, por melhores vias de comunicação, pelo bom andamento do trânsito, pelo bom funcionamento das escolas básicas e dos jardins de infância, pelas actividades culturais e desportivas e, também, pelos passeios e arruamentos da freguesia.

É claro que muitas destas tarefas são da responsabilidade do município, mas cabe à freguesia e aos respectivos eleitos lutar pela realização das mesmas, pois disso resulta melhor qualidade de vida para a população, numa relação com a câmara que deve ser norteada pelos princípios da autonomia, da subsidiariedade e da cooperação.

(Em Diário do Minho, 13/12/18)

A casa comum dos povoenses

A Assembleia Municipal da Póvoa de Lanhoso organizou, no passado dia 10 de Novembro de 2018, ao fim da tarde, uma sessão aberta em que se abordou, de modo informal, a organização e funcionamento das assembleias municipais. Nela foram abordados temas tão diversos como as instalações; a existência, ou não, de funcionários ao serviço do órgão e dos seus membros; a dotação, no orçamento do município, de uma verba para iniciativas próprias da assembleia; as sessões ordinárias e extraordinárias e o desdobramento de reuniões; as actas (a sua elaboração e divulgação); a participação do público; a transmissão online, ou não, das sessões; os grupos municipais (formação, espaço próprio e apoio); a existência, ou não, de comissões permanentes gerais ou especializadas; o lugar da assembleia municipal na página oficial do município; o estatuto do direito de oposição e ainda outros assuntos.

O ambiente foi de diálogo franco, havendo espaço para um debate participado e muito ficou, ainda, por dizer. Estiveram ainda presentes, no debate, outros problemas como o do sistema eleitoral em vigor para os órgãos do município e o da participação dos presidentes de junta na assembleia, mas estes temas, só por si, justificavam uma outra sessão e ainda mais larga.

A assembleia municipal da Póvoa de Lanhoso Casa Comum dos Povoenses, presidida pelo Professor João Duque, sai deste modo do círculo fechado de funcionamento que é próprio de muitas assembleias e, pelo que me pude aperceber, tem no horizonte um contacto mais directo com os eleitores, presentes ou futuros, para dar a conhecer este importante órgão municipal.

As assembleias municipais do nosso país, que têm tido, de modo geral, um papel apagado na vida do município, ao contrário do que prescrevem a Constituição e a Lei, dão mostras de uma vitalidade que muito se deseja para a valorização da democracia a nível local.

De notar ainda a presença de vereadores nesta sessão aberta (o presidente da câmara estava fora do país), presença que bem se justifica, pois a câmara tem o direito e o dever de participar nas sessões da assembleia e, no final, a realização de um jantar de confraternização aberto a todos os membros, pois, como diz o presidente, acima das divergências políticas está a união que resulta da comum qualidade de povoenses de todos os membros da assembleia municipal.

(Em Diário do Minho, 15/11/18)

O mapa municipal português

Portugal tem um mapa municipal que nos deve orgulhar. Veja-se o que se passa em Espanha. No país vizinho havia, em finais de 2017, um total de 8123 municípios. Destes, quase metade tinha menos de 500 habitantes. 72% dos municípios espanhóis tinham menos de 2000 habitantes. Só 5% dos municípios (398) tinham mais de 20.000 habitantes.

Ora, em Portugal há apenas um município com menos de 500 habitantes e explica-se bem, porque é o município da pequena ilha do Corvo, nos Açores. No nosso país, o município com menos habitantes a seguir ao Corvo é também dos Açores e tem mais de 1500 habitantes (Lages, das Flores) e o município com menos habitantes do continente é Barrancos, no Alentejo, com mais de 1800 habitantes. Cerca de metade dos municípios portugueses tem mais de 15.000 habitantes, enquanto em Espanha, como vimos acima, só 5% dos municípios tem mais de 20.000 habitantes.

A que se deve isto? Deve-se pura e simplesmente ao facto de Portugal, através de um Decreto de 6 de Novembro de 1836 (faz agora 182 anos), ter reduzido o número de municípios de cerca de 800 para 351 e ter continuado a diminuir o número de municípios durante o século XIX. Chegamos a 25 de Abril de 1974 com 304 municípios. E depois do 25 de Abril apenas se criaram mais 4 municípios.

E porque procedeu assim Portugal? Porque se considerou que os municípios para serem dignos desse nome devem ter superfície e população suficientes. Os municípios não são freguesias e os espanhóis, pelo contrário, fizeram muitos municípios a partir de freguesias e nunca foram capazes de fazer uma reforma como nós fizemos (e fizeram os países do Norte da Europa, mas só depois da II Guerra Mundial).

Engane-se quem julga que os espanhóis, em geral, estão satisfeitos com a sua situação. Um conhecido autor acaba de publicar um livro sobre a Administração Pública em Espanha e ao falar do "problema da fragmentação municipal" que decorre do elevadíssimo número de municípios diz o seguinte: "Pois bem, a capacidade de gestão dos pequenos municípios é mínima. Ainda que as leis lhes atribuam múltiplas competências, na realidade dependem da assistência das Regiões Autónomas ou das Províncias de que fazem parte para prestar serviços básicos", tais como a iluminação pública, a pavimentação das ruas e praças e outras obras públicas.

E acrescenta que nos municípios mais pequenos os presidentes de câmara (alcaldes) pouco ou nada podem decidir por si mesmos, salvo coisas como a mudança de nome das ruas, organizar as festas do patrono ou erguer uma fonte ou monumento público (Miguel Sanchez Morón, Las Administraciones Españolas, 2018, Madrid, pp. 155-157) O decreto de 6 de Novembro de 1836 merece ser bem lembrado e a ele voltaremos de novo.

(Em Diário do Minho, 01/11/18)

Regionalização: o caminho francês

Por um Decreto de 2 de Junho de 1960 foram criadas 21 circunscrições de acção regional no âmbito das quais o Estado colocava em execução as suas políticas de planificação económica e de ordenamento do território.

Um Decreto de 14 de Março de 1964 criou regiões programas, circunscrições desconcentradas do Estado colocadas sob a responsabilidade de um prefeito de região.

Em 1969, o General De Gaulle, então Presidente da República, submeteu a referendo a criação de 21 regiões (juntamente com um referendo relativamente ao Senado) que teve um resultado negativo. Em face disso e conforme o prometido, De Gaulle abandonou a presidência da república.

No entanto, em 1972, o Presidente Georges Pompidou criou as mesmas 21 regiões não com o estatuto de autarquias locais, mas de institutos públicos que se mantiveram como tal até à década de 80. 

Em 1981, ocorreram eleições presidenciais e legislativas que deram a vitória a François Miterrand e aos socialistas. A vitória de Mitterrand foi acompanhada do cumprimento da promessa eleitoral de fazer uma profunda reforma territorial da qual constava a criação, ao lado dos municípios e dos departamentos, de regiões, o que sucedeu por uma lei do Parlamento de 1982 de cuja execução foi encarregado Gaston Deferre, ministro do governo de Pierre Mauroy.

As regiões foram criadas como autarquias locais e em 1986 ocorreram eleições por sufrágio universal para os respectivos órgãos. Essa criação foi possível porque a Constituição francesa de 1958 não punha obstáculos à criação de regiões administrativas. Era neutral. As regiões mantêm-se ainda hoje, tendo sido inteiramente assumidas e governadas nestes anos, ora por governos de esquerda, ora de direita. Mais interessante ainda, em 2003 foram acolhidas na Constituição e tornaram-se um elemento da descentralização territorial. Elas estão assumidas por inteiro na organização político-administrativa da França.

Uma curiosidade: criadas pela esquerda em 1982, a direita ganhou 20 das 22 regiões (!) nas primeiras eleições realizadas em 1986. É a democracia a funcionar!

(Em Diário do Minho, 20/09/18)

Freguesias: a reforma da reforma

Para reverter a reforma, a primeira preocupação deve ser a de apresentar um conceito de freguesia e trabalhar a partir dele. Deve, depois, ter-se em conta as particularidades das freguesias urbanas e das freguesias rurais e ter em atenção as diferenças que resultam do litoral e do interior do nosso país.

É necessário, entretanto, fazer uma reforma da reforma? É. Deve ser feita à pressa? Não! Muitas agregações feitas foram casamentos à força e podem ser desfeitas até 2021, mas nada deve impedir que o processo de reforma continue depois dessa data, tendo também em atenção alterações de limites de freguesias que se tornam necessários e que até se criem novas freguesias. Falta-nos uma lei de criação, extinção e modificação das freguesias que a Constituição determina e não temos.

Uma atenção especial, por outro lado, devem merecer as freguesias urbanas. Há quem julgue que nas grandes cidades não deve haver freguesias, mas não se pode esquecer que nas grandes cidades europeias há a preocupação de aproximar a gestão destas da respectiva população, estabelecendo entes inframunicipais, muitas vezes eleitos democraticamente. Nós já temos esse trabalho feito. Temos as freguesias. De qualquer modo, há aqui espaço para um debate interessante.

A reforma territorial das freguesias de 2013 foi efectuada com a oposição generalizada das freguesias e dos municípios do nosso país e das respectivas associações representativas.

A reforma, note-se, tinha razão de ser, pois desde há mais de 200 anos que não se tinha tocado na organização territorial das freguesias em geral, havendo bom número delas com muito pouca população e outras com demasiada. Porém, o modo como foi realizada deixou muito a desejar. Foi feita, fundamentalmente, através de cortes percentuais do número de freguesias de cada município, daí resultando efeitos nocivos. 

Vejamos dois exemplos concretos, um a norte e outro a sul. A que título, no município de Matosinhos, se juntou, à força, a freguesia e cidade de Senhora da Hora com a freguesia e cidade de São Mamede de Infesta, ambas com mais de 20.000 habitantes, para formar uma nova freguesia que tem, agora, cerca de 50.000 residentes? E que necessidade havia de obrigar o município do Seixal, que tinha mais de 130.000 habitantes e apenas seis freguesias, a ficar com quatro? 

Partiu-se para a reforma com uma ideia completamente errada, que era a de que havia em Portugal freguesias a mais, apresentando-se o concelho de Barcelos com as suas 89 freguesias, como exemplo, mas não se dizendo, como devia, que mais de metade dos municípios em Portugal tinham menos de dez freguesias e que cerca de 80% tinham menos de 20 freguesias. Ora, para municípios portugueses que têm em média 300 km² e mais de 30.000 habitantes, ter dez freguesias e mesmo 20 não é seguramente ter freguesias a mais. Podem ter outros problemas, como freguesias demasiado pequenas e despovoadas, mas freguesias a mais, não. O principal erro da reforma de 2013 foi não ter uma ideia de freguesias devidamente explicitada. As freguesias sempre foram, em Portugal, um ente de proximidade, com pequenas despesas financeiras, criadas para resolver problemas das comunidades locais e isso implicava que não fossem nem demasiado grandes, nem demasiado pequenas. Uma freguesia demasiado grande descaracteriza-se, pois perde-se a ligação entre eleitos e eleitores e uma freguesia demasiado pequena não é viável, não pode cumprir bem a sua missão como ente público.

Muitas agregações feitas foram casamentos à força e podem ser desfeitas até 2021.

(Em Público, 23/08/18)

Senhora da Hora em movimento

Senhora da Hora era, até 2013, uma das freguesias do município de Matosinhos. Tinha mais de 27.000 habitantes e órgãos próprios eleitos pelos residentes na freguesia (presidente, junta e assembleia de freguesias).  Em 2013, pela Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, esta e as outras freguesias do município foram extintas e, em sua vez, foram criadas quatro freguesias, ditas agregadas, sob o nome de "União de Freguesia de…".

Esta "reforma" fez-se contra a vontade da freguesia e da assembleia municipal de Matosinhos, tendo sido imposta pela Assembleia da República de então, sob proposta de uma Unidade Técnica da Reorganização Administrativa do Território (UTRAT), organismo que funcionou junto do Parlamento, sem representantes da ANMP e da ANAFRE, pois ambas declinaram os lugares que lhes estavam reservados.

Nenhuma freguesia do município de Matosinhos escapou, assim, à fúria extintora do legislador da época. A diminuição para quatro do número de freguesias resultou do facto de Matosinhos ser um município fundamentalmente urbano densamente povoado, determinando a lei que, nestes municípios, a redução do número de freguesias deveria ser superior a 55%. 

Ora, Matosinhos tinha 10 freguesias. 50% eram 5 e uma redução de mais de 50% tinha de implicar ficarem apenas 4 freguesias. A UTRAT considerou que a melhor forma de chegar a esse número era extinguir as freguesias existentes e criar quatro novas. Assim sucedeu e, no caso aqui abordado, propôs a junção de São Mamede de Infesta (uma freguesia com mais de 23.000 habitantes) com a de Senhora da Hora, formando a União das Freguesias de São Mamede de Infesta e Senhora da Hora, com mais de 50.000 habitantes. Havia necessidade? Claramente que não.

Falta-nos aqui espaço para explicar a irracionalidade do legislador. Esperamos ter a possibilidade de o fazer numa sessão marcada para o dia 23 de Julho, à noite, na Senhora da Hora. Na verdade, nesta cidade, criou-se um Movimento Pela Freguesia da Senhora da Hora que tem por objectivo restaurar a freguesia verdadeira. É de admirar? O que é de admirar é não ter surgido mais cedo!

P.S.: A Feira do Livro, que decorreu entre 29 de Junho e 15 de Julho em Braga, ao ar livre, no centro da cidade, pareceu-me muito bem organizada e com muito interesse. Experiência a repetir.

(Em Diário do Minho, 19/07/18)