Democracia local: o poder das assembleias municipais

O presidente da Câmara Municipal da Guarda não autorizou a "utilização do Teatro Municipal ou de outro equipamento público" para a realização de uma assembleia extraordinária convocada para o dia 11 de Maio de 2020, tendo como ponto único o tema Perspectivar o Futuro. Invocou para tal o estado de calamidade que vigora no nosso país e que, no seu entender, impediria tal realização.

Podia o presidente proceder como procedeu? Não cuida este texto breve de outros detalhes e cinge-se ao acima exposto. A relação entre a assembleia municipal e a câmara municipal, incluindo o respectivo presidente, é uma relação de supremacia, pois cabe à assembleia municipal deliberar sobre os principais assuntos do município, quase sempre sob proposta da câmara, e fiscalizar a actividade desta.

A câmara municipal e o seu presidente prestam contas perante a assembleia e a Constituição prevê mesmo o poder de destituição da câmara, desde 1997, tardando apenas a lei que concretizará esse poder. Este é o resultado do nosso sistema de democracia local que estabelece a assembleia municipal como órgão máximo do município.

A assembleia actua por várias formas, sendo a mais comum a realização de sessões ordinárias e extraordinárias. Para exercer a sua missão, a assembleia precisa de conhecer bem os problemas do município e por isso é livre de tomar iniciativas nesse sentido, de que são exemplo a realização de sessões extraordinárias. Só conhecendo bem os assuntos do município, a assembleia pode fiscalizar a acção ou omissão da câmara municipal e, do mesmo modo, deliberar bem sobre as numerosas propostas que lhe são apresentadas.

Assim sendo, pergunta-se: pode o órgão sujeito a fiscalização impedir o órgão fiscalizador de exercer a sua função, interferindo no poder da assembleia de convocar, por exemplo, reuniões extraordinárias? Pode a câmara ou o seu presidente apreciar a bondade da convocação da assembleia, considerando que ela não é legal, oportuna ou urgente? Pode impedir a utilização de um espaço público municipal considerado pela assembleia como adequado para a realização da sessão? A nosso ver, não pode, cometendo uma ilegalidade grave. A permitir-se um tal poder, estaria a subverter-se o funcionamento da democracia local.

A apreciação da legalidade é da responsabilidade da assembleia municipal e se praticar uma ilegalidade responde por ela. O presidente da câmara poderia apenas chamar a atenção para a ilegalidade que, a seu ver, estava a ser cometida e solicitar a intervenção do Governo, como entidade de tutela administrativa, nos termos da Constituição.

Uma palavra final sobre o dever de cooperação entre a assembleia e a câmara municipal: os respectivos presidentes e restantes membros têm o dever de procurar entendimentos, até ao limite, na relação entre os dois órgãos para bem do município. A legitimidade directa de ambos os órgãos e a compreensão do que é a democracia a isso obrigam.

(Em Público, 28/05/20)

A necessária descentralização territorial

Vai longe o tempo (século XIX) em que se imaginava possível delimitar com clareza, no âmbito dos grandes domínios da Administração Pública, o que eram assuntos locais e que, por isso, deveriam ser atribuídos aos municípios e freguesias, o que eram assuntos regionais e que deveriam ser atribuídos às regiões ou outra estrutura supramunicipal e os assuntos nacionais e que naturalmente deveriam ficar nas mãos do Estado (Governo).

Nos tempo de hoje, a vastidão e complexidade das tarefas da Administração Pública obrigam a um exercício de distribuição muito mais complicado. Tem-se como claro que uma matéria como a educação, por exemplo, não pode estar só nas mãos do Estado, pois este não pode fazer tudo bem feito. Também não pode estar apenas nas mãos dos municípios e freguesias, tal a complexidade que a matéria envolve.

O que há a fazer é delimitar, após cuidada reflexão, o que deve estar nas mãos do Estado central, porque a educação é uma importante tarefa nacional; o que deve estar nas mãos dos municípios, pois eles estão em boas condições de, isoladamente ou em associação, actuarem melhor que o Estado, desde logo pela proximidade e consequente bom conhecimento dos problemas; e o que deve estar nas mãos das regiões porque há matérias, no domínio da educação, que devem ser exercidas, pelas suas características, a um nível não supramunicipal, mas infranacional.

Sem esta visão de conjunto e uma adequada ponderação, incluindo a financeira, não pode haver boas soluções. Que passos dar, então? Importa verificar em matéria de educação, saúde, transportes, economia, ambiente, ordenamento do território e muitos outros o que, para uma boa administração, deve ser atribuído ao Estado central, o que deve ser entregue aos municípios e freguesias e aquelas matérias que devem ser atribuídas às regiões. E uma vez que estas não estão ainda instituídas no nosso país, o que deve ser conferido às entidades desconcentradas do Estado a nível territorial (actualmente as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional) a título transitório.

Não é um caminho fácil, mas é o único que pode permitir avançar para um bom governo do nosso país.

(Em Jornal de Notícias, 08/01/20 – texto revisto depois de publicado)                                                           

A difícil descentralização territorial

O que parecia fácil em Portugal tornou-se muito difícil. Em 1976, quando a Constituição da República Portuguesa foi aprovada, a organização administrativa territorial do nosso país foi consensual: existência de municípios e freguesias em todo o país; regiões autónomas nos Açores e na Madeira, atendendo à especificidade destes arquipélagos; e regiões administrativas, em vez dos tradicionais distritos, no continente.

A Constituição manteve, desse modo, uma tradição secular vinda do liberalismo, estabelecendo três níveis de organização administrativa territorial, substituindo apenas os distritos por regiões. Mas até hoje não temos nem distritos, nem regiões administrativas. Temos, sim, uma descentralização incompleta e uma Constituição que não se cumpre nesta parte. Porquê? Não tenhamos ilusões. Não temos regiões administrativas porque os portugueses estão divididos nesta matéria. Uma boa parte deles entende que as regiões não são precisas e tem tido a força suficiente para impor a sua vontade.

Por sua vez, os defensores da regionalização continuam divididos. Duplamente divididos, aliás. Divididos, quanto ao mapa e quanto à oportunidade de avançar para a concretização da regionalização. Quanto ao mapa, uns pretendem cinco regiões administrativas, outros preferem um maior número delas, sem se saber bem quantas. Quanto à oportunidade de avançar para a regionalização, uns querem avançar já, outros, mais prudentes, chamam a atenção para a armadilha que a actual redação da Constituição contém, colocando dificuldades sérias à instituição em concreto das regiões criadas em abstracto.

Fácil é concluir que se os defensores da regionalização não se unirem poderão ir preparando a triste comemoração do cinquentenário da regionalização adiada. Falta pouco. Que dizer duma situação que assim se apresenta? Os adversários da regionalização não precisam de agir. Podem estar quietos e a olhar para a divisão existente no campo oposto, pouco lhes importando o incumprimento da Constituição.

Os defensores, que verdadeiramente o sejam, do nível regional de Administração Pública não têm outro caminho senão o de negociar, disponíveis para ceder quanto ao mapa e quanto à oportunidade, apresentando uma solução que permita avançar com segurança para um combate que, mesmo assim, será duro.

A solução apresentada pelo Governo no seu programa de começar, numa primeira fase, pelo reforço das Comissões de Coordenação Regional é um caminho possível e já foi experimentado com êxito em França. Congregará, porém, os adeptos da regionalização ou manter-se-á também aqui a divisão? Em breve, saberemos.

(Em Jornal de Notícias, 11/12/19)

A deslocalização de secretarias de Estado

A deslocalização de três secretarias de Estado do XXII Governo da República de Lisboa para cidades do interior tem sido interpretada como uma forma de descentralização ou algo semelhante. No entanto, não é disso que se trata! As secretarias de Estado em questão formam parte do Governo da República e nessa medida fazem parte do centro da governação do país, estejam onde estiverem.

Problema diferente é saber se esta experiência vale a pena ou não. Parece-nos precipitada qualquer resposta neste momento. É preciso tempo para avaliar. Tomemos como exemplo a Secretaria de Estado para a Valorização do Interior que se anuncia para Bragança, sendo que se poderá aplicar, com adaptações, o que dela diremos às restantes.

Desde já, é preciso instalar efectivamente a Secretaria de Estado (SE) e dar notícia desse facto. Importa, depois, que a organização e funcionamento desta SE se caracterize pela transparência perante os cidadãos, o que implica concretizar vários procedimentos. Desde logo, ter uma página oficial na internet, bem acessível e bem cuidada, onde se explique claramente o que se pretende fazer. Essa página deverá conter também a organização da Secretaria de Estado, a indicação de quem nela trabalha, dando uma visão geral que englobe também a parte da estrutura que fica em Lisboa, pois, pelo que se sabe e bem se compreende, a deslocalização não é total.

Deve também a página estar sempre actualizada para sabermos o que se está a realizar, no dia-a-dia, nomeadamente a agenda de titular do cargo. As realizações com interesse para o exterior devem ser publicitadas, como publicitados devem ser os discursos ou intervenções no exercício do cargo. Igualmente, devem ser dados a conhecer documentos relevantes que partam da SE ou lhe cheguem. Numa palavra, tudo o que for de interesse deve constar da página, que deve ser sóbria na sua apresentação e rica no seu conteúdo. De muito interesse será também a elaboração de um relatório anual de actividades e de um relatório final com a finalidade de prestar contas aos cidadãos

Em resumo, devemos poder ver se a SE deslocalizada é um exemplo de bom governo do país e se cumpre os objectivos propostos. Se assim for, terá valido a pena a deslocalização. Se verificarmos, porém, que não funciona ou funciona mal poderemos começar a tirar conclusões. Faça-se, pois, a experiência, mas acompanhe-se de perto a mesma. Neste momento é tudo prematuro, não passando de um anúncio publicitado a 20 de Novembro de 2019.

(Em Público, 05/12/19)

Chaves

O nosso país mudou muito nas últimas décadas e assim, no sábado, dia 12 de Outubro de 2019, foi possível sair de casa em Famalicão e às 13h30 estar já em Chaves, estacionado junto das termas e do restaurante onde tinha reservado mesa para almoçar. Três breves apontamentos de viagem, um negativo e dois positivos:

• a cada vez mais horrível ferida na natureza junto das Termas de Pedras Salgadas provocada pela extracção do granito, certamente sem qualquer cuidado para ir minimizando os danos

• a boa sinalização à entrada da cidade para quem quer orientar-se na cidade e, nomeadamente, chegar às termas

• a passagem pela casa que é a sede da Associação das Freguesias do Concelho de Chaves que tem um belo aspecto e chama a atenção por não ser comum.

No fim de almoço, houve tempo para um agradável passeio a pé por uma cidade bonita, com um centro histórico em reabilitação que merece ser visitado, e tempo ainda para comprar alguns produtos regionais.

Comprei também o semanário A Voz de Chaves, actualmente o único jornal do concelho. Folheei-o na esplanada, também central, de um café, voltada para uma praça onde está, nomeadamente, o edifício dos CTT. Chamou-me principalmente a atenção o espaço dado à opinião. Contei dez artigos. Posso dizer que há mais opinião neste jornal do que em todos os quatro que se publicam semanalmente em Famalicão.

Não pude visitar a Associação das Freguesias do Concelho de Chaves porque estava fechada, mas gostava de saber mais da sua actividade. É, ao que parece, uma associação de apoio às freguesias. 

Posso dizer que tenho visitado Chaves (já não ia lá há cerca de dois anos), mas ainda não conheço Chaves. Há muito para ver nesta importante cidade do Norte de Portugal em boa hora ligada a Verin para formar uma euro-cidade.

(Em A Voz de Chaves, 18/10/19)

A divisão dos regionalistas

A regionalização é entendida, por quem a defende, como um instrumento para um governo melhor para o nosso país. Durante décadas ela foi consensual, mas actualmente não o é. Os portugueses dividem-se, quanto a esta matéria, de uma forma muito evidente.

Os adversários da regionalização não querem um nível de administração supramunicipal democrático. Consideram que está bem assim com municípios e freguesias; não precisam de agir. Os adeptos da regionalização defendem a existência de um patamar de administração supramunicipal de base democrática como existe em todos os países da Europa Ocidental com dimensão igual ou superior à do nosso país e, para isso, carecem de agir. Porém, estão divididos na acção.

Querendo todos eles a regionalização, estão em desacordo, desde logo, quanto ao mapa. Uns defendem cinco regiões, outros entendem que devem ser mais e que o mapa das cinco regiões não acautela devidamente os interesses das populações do interior.

Como se não bastasse este problema, os defensores da regionalização têm de enfrentar um outro nada fácil: a criação de regiões em Portugal está muito dificultada pela Constituição desde a reforma de 1997, que instituiu, de forma obrigatória, o referendo com dupla resposta (uma de âmbito nacional e outra de âmbito regional). Neste quadro, iniciar já o procedimento de instituição de regiões é tarefa praticamente votada ao insucesso. Para desbloquear esta situação, é necessário actuar em dois níveis.

O primeiro é o de promover uma revisão constitucional que permita fazer a regionalização sem referendo obrigatório. Importa tornar claro que o referendo obrigatório, tal como se encontra actualmente previsto na Constituição, é injusto, protegendo os adversários da regionalização. O teste é bem simples: admitem estes uma regionalização facultativa, em vez de obrigatória, como actualmente está constitucionalmente consagrada, bem como um consequente referendo facultativo como é prática corrente em Portugal?

O segundo é criar um entendimento entre os defensores da regionalização no sentido de que não há uma única boa divisão territorial do continente em regiões. Importa considerar que a melhor divisão territorial será a que resulte da experiência e que uma divisão territorial aprovada amanhã pode ser posteriormente modificada. Isto não é teoria e, muito recentemente (2015, em França, o número de regiões desceu de 22 para 13.

Os defensores da regionalização não podem dividir-se neste aspecto. Têm de colocar o objectivo principal acima do mapa para o concretizar. Se continuarem a dizer que pretendem a sua regionalização e que se opõem a qualquer outra, o resultado está à vista. Tarefa dura para quem quer agir, tarefa facilitada para quem deseje que tudo se mantenha inalterado.

(Em Expresso, 04/10/19)

A regionalização que o PS deixou cair

É preciso dizer que, em 1996, a regionalização apenas não se concretizou porque o PS, que a prometeu nas eleições legislativas ocorridas em 1995, não teve a necessária vontade política de a fazer.

Não preciso de comprovar o que digo por palavras minhas. Basta utilizar as do presidente do PSD nessa altura, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, transcritas no livro História (Política) da Revisão Constitucional de 1997 e do Referendo da Regionalização (Bertrand Editora, 1999), pp. 13 e seguintes e repetidas a pp. 87 e seguintes.

Dizia o Presidente do PSD na altura: "A discussão, na generalidade, dos projectos socialista e comunista da regionalização – envolvendo profundas alterações à lei-quadro e modelos altamente pulverizadores do continente – encontrava-se já agendada para o dia 2 de Maio de 1996. Não era necessário ser-se adivinho para se compreender que se seguiria, a passo lesto, a votação da generalidade, a discussão e a votação na especialidade e a votação final global. Antes do final do verão, e nas costas dos portugueses, socialistas e comunistas teriam retalhado o território português continental".

Não podia ser mais claro. Podemos concluir que, se houvesse vontade firme de fazer implementar a regionalização, ela tê-lo-ia sido, porque existiam condições para tal. As grandes reformas fazem-se a seguir a eleições e esta constava de promessa eleitoral do PS. O país não seria "retalhado", mas sim dividido em oito regiões, não se dizendo então, mas podendo dizer-se, que o mapa poderia ser posteriormente modificado e até reduzido o número de regiões, como sucedeu recentemente em França por ocasião da crise financeira.

No entanto, a regionalização não se fez. O Presidente do PSD explica o porquê, referindo o papel que teve na altura relativamente a esta matéria: "Tornava-se imprescindível parar esta fuga para diante, este experimentalismo sem participação popular, este vanguardismo de conveniência partidária sem debate público nem voto universal [p. 14]". E conseguiu parar.

O Presidente do PSD encetou uma forte luta contra o processo de regionalização, que estava a ser feito de acordo com os preceitos constitucionais de então, e fez um ultimato que ficou conhecido como "o ultimato de Santa Maria da Feira", propondo um referendo sobre a regionalização sob pena de não haver revisão constitucional. O PS cedeu (e não devia).

O referendo não existia na Constituição e teria de ser criado, exigindo-se uma revisão constitucional. A revisão fez-se e o referendo foi introduzido, como o PSD pretendia. Um referendo obrigatório, com duas perguntas, uma de nível nacional e outra de nível regional. Nas suas Lições de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, 1999, p. 401., Marcelo Rebelo de Sousa afirmava ser "difícil conceber regime constitucional mais convidativo a uma rejeição de qualquer divisão regional do continente".

Nem sequer aqui o PS, ao ceder, teve a visão de ceder com medida. Podia admitir a sujeição da regionalização a referendo, mas um referendo justo, meramente facultativo, a exigir por quem pretendesse que fossem ouvidos os cidadãos sobre a lei de regionalização que se viesse a publicar. Não foi capaz.

Como equilibrar agora os pratos da balança, colocando adeptos e adversários da regionalização em pé de igualdade?

Não vemos outra possibilidade que não seja rever, nesta matéria, a Constituição, tornando facultativa, não só a regionalização (não se justifica que a Constituição a imponha, como sucede actualmente, sem qualquer efeito prático), mas também o referendo que sobre ela possa recair.

Quem receia propor uma revisão constitucional nestes termos?

(Em Público, 22/08/19)