Uma lei-quadro que urge!

A nosso ver, as pessoas interessam-se cada vez menos pelas freguesias, as entidades locais mais próximas dos cidadãos, pois de outro modo não assistiríamos a esta passividade perante a falta de uma lei-quadro do regime de criação, extinção e modificação das freguesias e perante a não correcção dos claros erros da reforma de 2013.

Quanto à lei-quadro não se justifica a inexistência, desde 2013, de uma lei contendo o regime jurídico de criação, extinção e modificação de freguesias. Essa lei está prevista na Constituição, quer para as freguesias, quer para os municípios, mas só está em vigor uma lei relativa aos municípios (Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro).

Quanto aos erros da reforma de 2013 eles são evidentes e quem está atento encontra erros em qualquer município. Uniões de freguesias que não se compreendem e outras freguesias intocadas sem se perceber a razão.

A reforma de 2013 era de admitir, uma vez que nunca tinha havido uma desde que elas entraram na organização administrativa portuguesa em 1836, existindo muitas freguesias em Portugal com muito poucos habitantes. Antes de 2013, largas centenas de freguesias (852) tinham menos de 300 habitantes e, destas, cerca de 120 tinham menos de 100 habitantes.

Era razoável uma reforma que tivesse em conta que as freguesias são entidades locais de proximidade, as mais indicadas para resolver pequenos problemas resultantes da vizinhança (os problemas maiores são da esfera dos municípios), não devendo haver, em regra, freguesias demasiado pequenas, nem demasiado grandes, sendo de admitir mesmo a criação de novas freguesias onde tal se justificasse.

Mas se a reforma era de admitir já não foi de nenhum modo razoável o método como foi feita. Fizeram-se cortes percentuais do número de freguesias por municípios e isso deu mau resultado, pois não há, em Portugal, uma relação entre a população dos municípios e o número de freguesias. Há municípios muito populosos com poucas freguesias e outros com muitas freguesias e pouca população (consultar site da AEDREL).

Era tendo em conta principalmente a população e o território que deveria ter sido feita a reforma de forma criteriosa. Para ver os resultados da reforma basta seguir o exemplo do meu município. A freguesia de Vila Nova de Famalicão, sede do concelho, tinha 7376 eleitores em 2011 e a vizinha de Calendário tinha 9944; por sua vez, a também vizinha de Brufe, também dentro do perímetro urbano, tinha 2048 eleitores. Depois da reforma, Brufe ficou intocada e Vila Nova de Famalicão e Calendário passaram a ser uma única freguesia, uma união de freguesias com 17.403 eleitores, ou seja, criou-se uma disparidade incompreensível.

Foi uma união forçada e sem razão de ser. Tem pleno sentido que se reverta esta situação, deixando as duas maiores freguesias do perímetro urbano de ser aquilo que se pode chamar irmãs siamesas para passarem a ser irmãs vizinhas e amigas, mas autónomas. Até porque essa autonomia não impede que se associem para fins de interesse comum e não impede também que se alargue essa associação a outras que lhe estão próximas e que também podem beneficiar com a cooperação associativa.

De que se está à espera para corrigir ou melhorar a reforma? Só a passividade dos cidadãos explica esta inércia.

(Em Diário do Minho, 10/02/21)

Freguesias: a necessária lei de criação, extinção e modificação

Portugal nunca teve uma lei geral de criação, extinção e modificação de autarquias locais, apesar de expressamente mencionada na Constituição (CRP). Diz o artigo 164.º, alínea n) da Lei Fundamental que é da exclusiva competência da Assembleia da República (AR) a criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime. Trata-se de matéria de reserva absoluta. Tal significa que, no continente, só a AR pode legislar nesta matéria, aprovando a respectiva lei-quadro e criando, extinguindo e modificando autarquias locais em concreto.

Portugal teve apenas leis parcelares de criação de autarquias locais, estando em vigor actualmente apenas uma lei-quadro de criação de municípios (Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro).

Até 2013, tivemos uma lei de criação de freguesias (Lei n.º 8/93, de 15 de Março) que foi revogada nesse ano para dar lugar a duas leis de reorganização, temporalmente datadas, de municípios e freguesias. A Lei n.º 22/ 2012, de 30 de Maio, estabeleceu o regime jurídico da reorganização territorial autárquica e a Lei n.º 11-A/2013, de 28 de Janeiro, fixou, em concreto, o novo mapa das freguesias. Estas leis ordenaram a extinção facultativa de municípios e obrigatória de freguesias dentro de curto prazo a aplicar nas eleições de 2013, como sucedeu.

Fixemo-nos nas freguesias, pois os municípios permaneceram intocados. Fixemo-nos também apenas no continente, pois estas leis não foram cumpridas nas regiões autónomas e Lisboa teve direito a uma lei especial.

As leis foram mal feitas a vários títulos, mas basta mencionar o facto de estabelecerem a extinção percentual de freguesias em cada município sem terem em conta a realidade do número de freguesias por município para determinar a reorganização. Não se teve em conta que havia municípios com muita população e poucas freguesias e, por outro lado, municípios com pouca população e grande número de freguesias. Acresce também que não se teve em conta que não havia correspondência entre a extensão do território dos municípios e o número das respectivas freguesias. O critério percentual era inapropriado e a própria lei viu-se na necessidade de restringir a obrigatoriedade de redução de freguesias apenas aos municípios com mais de quatro freguesias.

O resultado desta reforma, que consistiu na extinção de freguesias, não poderia, pois, ser bom e não foi, ainda que fosse razoável proceder a uma reforma do número de freguesias, pois havia largo número delas com um número demasiado baixo de habitantes. Torna-se, pois, necessário não só corrigir rapidamente os erros grosseiros da reforma de 2013, como publicar, pelo menos, uma lei de criação, extinção e modificação de freguesias.

O Governo enviou já para a Assembleia da República, no fim do ano de 2020, uma proposta de lei para a aprovação de uma lei-quadro relativa a freguesias. Independentemente de ela estar bem ou mal feita (e tem erros patentes), cabe agora à Assembleia da República, sob pena de continuar a não cumprir a Constituição, a tarefa de a aprovar, fazendo as modificações que considere necessárias e não invocando como escusa a proximidade de eleições locais no fim deste ano de 2021. Com efeito, a lei-quadro pode e deve ficar aprovada e a criação em concreto pode ter lugar depois das eleições, se não houver tempo para as criar com a distância temporal necessária. É inaceitável que haja uma lei-quadro de criação de municípios e não haja, pelo menos, uma lei-quadro para a criação de freguesias. Só a falta de respeito por estas tal pode justificar.

(Em Público, 10/01/21)

O teste à democracia de um Estado ou de um município

Estado ou município que persiga ou prejudique órgãos de comunicação ou pessoas que exerçam o seu direito (dever) de crítica bem podem dizer-se democráticos, mas não são ou, pelo menos, não praticam.

É curioso verificar a este propósito que a distância também conta muito. Já se reparou que é mais fácil criticar quem está longe seja na América, na Alemanha, na Inglaterra, na Rússia ou na China ou quem exerce o poder em Madrid ou em Lisboa do que titulares do poder local?

Já se reparou, devidamente, na facilidade com que, nos meios de comunicação social de âmbito local, colunistas criticam, para além de personalidades estrangeiras, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, os ministros e outros titulares de altos cargos públicos e fazem silêncio sobre a actuação de presidentes de câmara, vereadores ou presidentes de junta próximos?

Criticar nos meios de comunicação social, muitas vezes violentamente, quem está longe, não custa; já o mesmo não sucede quando o criticado está perto e ainda mais quando é nosso conhecido. Neste caso, é preciso pensar duas vezes o que se escreve, pois daí podem resultar custos, e não pequenos, a curto ou médio prazo. Por vezes, o criticado ou criticados têm boa memória e a resposta aparece tarde, mas aparece.

Munícipe que se atreva a criticar os titulares do poder local dentro do seu município está muitas vezes sujeito a sofrer consequências que nem sequer imaginava. Essas consequências podem ser duras, mas também tão simples como arrefecer contactos, desconsiderar ou marginalizar quem se atreveu a criticar. É preciso deixar bem claro: o teste à democracia faz-se através da forma como é tratada a crítica e, com ela, a oposição.

Um aspecto muito interessante é verificar que são frequentemente os próprios meios de comunicação social os atingidos, pois, procurando ser independentes e imparciais (como é dever de órgão de comunicação que se preze), acolhem, por vezes, textos ou opiniões que enfurecem os titulares de poder (às vezes enfurecem até mais os que giram à volta destes) e acabam por sofrer consequências, sendo a mais notória e frequente a diminuição ou até corte de publicidade.

A luta pela democracia – o melhor dos regimes que até hoje conhecemos, pois é o único que tem como fundamento a dignidade da pessoa – exige o respeito pelo exercício do poder, mas também o respeito pela crítica e pelos direitos da oposição. Tema a merecer continuada atenção.

(Em Diário do Minho, 29/12/20)

A regionalização e o nó que lhe foi dado

Como sabemos, há defensores e adversários da regionalização, tendo ambos bons argumentos. Não ter em conta esta coisa tão evidente dificulta tudo. Havendo defensores e adversários, uns e outros têm o direito de defender e lutar pela sua posição, devendo essa luta desenrolar-se com igualdade de armas políticas.

A igualdade de armas exige que o debate e a votação sejam feitos na Assembleia da República, fazendo-se a regionalização apenas se os seus defensores ganharem a votação. Os adversários perdedores poderão, contudo, recorrer, se assim entenderem, ao referendo, mobilizando-se para o efeito e, se o ganharem, o processo não avança.

Porém, não é possível agir assim em Portugal nas actuais circunstâncias. Os adversários da regionalização têm, desde 1997, mais armas que os defensores, pois nem sequer precisam de se mobilizar para fazer um referendo. Este foi-lhes oferecido. É o único referendo obrigatório previsto na Constituição e isso faz toda a diferença.

Os defensores da criação de regiões têm de ganhar uma votação no Parlamento e de seguida ganhar o referendo a nível nacional e a nível regional. Mais: segundo algumas interpretações não basta ganhar o referendo a nível nacional. É preciso que votem mais de 50% dos eleitores, pois não se trata de um referendo qualquer, mas de um referendo obrigatório. Se a participação for baixa, a vitória não é suficiente. Será o Tribunal Constitucional, interpretando a Constituição, a ter a última palavra.

Ainda mais: não basta ganhar o referendo a nível nacional, é preciso ganhá-lo em cada região. Se numa determinada região o voto for negativo, a região em causa não é criada. São precisas, pois, duas vitórias: a nacional e a regional.

Nenhum destes trabalhos têm os adversários. Basta-lhes ganhar o referendo a nível nacional e mesmo perdendo-o, ainda podem ter eventualmente a seu favor o Tribunal Constitucional, caso não tenham votado 50% dos eleitores. Vida muito mais fácil, pois.

A primeira luta dos defensores da regionalização deve ser claramente pela igualdade de armas, fazendo-se uma revisão constitucional cirúrgica. A democracia assim o exige. Se não perceberem isto, os defensores da criação de regiões aceitam lutar em desvantagem. Boa sorte!

(Em Jornal de Notícias, 06/12/20)

A criação, extinção e modificação de autarquias locais

O regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais e a criação, extinção e modificação de cada uma delas é, no continente, da competência exclusiva (reserva absoluta) da Assembleia da República, nos termos do artigo 164.º, alínea n).

A Assembleia da República não cumpriu o seu dever de regular tal regime por inteiro, como devia, existindo actualmente apenas uma lei de criação de municípios. A lei de criação de freguesias foi revogada em 2013 sem ter sido substituída e sem que tal merecesse natural repúdio.

Impõe-se que a Assembleia da República cumpra o dever constitucional de regular uma matéria tão importante como é a da criação, extinção e modificação de freguesias e municípios e para se eximir desse dever não pode invocar a próxima realização de eleições locais.

A realização de eleições locais gerais pode apenas ser motivo para deferir, para depois de 2021, a entrada em vigor das leis que devem ser feitas. E mesmo assim, no que toca às freguesias, nada impede que até seis meses antes de tais eleições (março de 2021) se corrijam erros manifestos da reforma de 2013. Há, por exemplo, freguesias que são compostas por duas cidades, outras por duas vilas e há largo número de municípios com menos de dez freguesias que foram obrigados, em 2013, a diminuir ainda esse número sem haver razão que tal o justificasse.

Aliás, o critério da reforma de 2013 foi, fundamentalmente, um inqualificável critério percentual de redução do número de freguesias, esquecendo que o sempre invocado município de Barcelos, com 89 freguesias, era uma excepção, pois dos nossos 308 municípios só 11 tinham mais de 40 freguesias, 80% dos nossos concelhos tinha menos de 20 freguesias e mais de metade menos de 10. Não houve qualquer respeito por esta diversidade e pela identidade das freguesias. A reforma de 2013 não tinha subjacente, sequer, uma noção adequada de freguesia. Fez-se sem a racionalidade que era exigida e manteve até freguesias territorialmente descontínuas.

Importa actuar em dois planos sem demora: preparar o novo regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, por um lado; e regular, pelo menos, o regime de criação de freguesias, prevendo a possibilidade, em disposições transitórias, de restabelecimento de antigas freguesias naqueles casos em que há acordo nesse sentido, não só das freguesias em causa, como dos municípios em que se integram, desde que de tal não resultem freguesias inviáveis.

Nada fazer, desde já, nestes dois planos, indica a incapacidade da Assembleia da República de cumprir o seu dever, a força dos municípios no sentido de uma injustificável petrificação da nossa organização municipal e a debilidade das freguesias em relação às quais o legislador fez o que entendeu e continua a fazer actualmente, ignorando a vontade destas, mesmo que racionalmente fundamentada.

(Público, 01/11/20)

As CCDR precisam de um rumo

O espectáculo dado pelos defensores de uma maior descentralização do continente, a nível regional, é deprimente e muito satisfaz quem considera que o país está bem assim, centralizado, sem autarquias regionais, apesar da aparente obrigação constitucional de as criar.

Entre os que defendem que os problemas regionais do nosso país devem ser resolvidos a nível regional por pessoas que para tal tenham legitimidade, há fundamentalmente duas correntes.

Uma delas, a nosso ver, muito irrealista, quer que se avance já para a criação de regiões administrativas, cumprindo o que está previsto na Constituição sem prestar atenção ao facto de esta defender a criação de regiões e o seu contrário. No artigo 236.º, n.º 2, a Constituição estabelece para o continente freguesias, municípios e regiões administrativas, não podendo, pois, ser mais clara. Mas no artigo 256.º, com a epígrafe "instituição em concreto" (das regiões), coloca, principalmente desde 1997, tantas dificuldades à criação delas que bem se pode afirmar que a Constituição está contra a regionalização. Tudo seria diferente se tivéssemos uma Constituição neutra que nem obrigasse, nem impedisse a criação de regiões administrativas, deixando essa tarefa para o legislador ordinário que a concretizaria (ou não) de acordo com os programas eleitorais, o resultado das eleições legislativas e de um eventual referendo facultativo. Não se compreende que o disparatado texto constitucional actual não seja, nesta matéria, objecto da dura crítica pública que bem merece.

Outra corrente defende uma transição progressiva, dando mais poderes às Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e aumentando a legitimidade democrática destas até melhores dias. É uma posição possível, mas que tem esbarrado sobre o modo de a fazer. Quando se fala desta solução, seguindo o caminho da França nos anos 70 do século passado, após um referendo que rejeitou a regionalização proposta por Charles de Gaulle, surgem diversas formas de a concretizar, não havendo entendimento. A discussão que tem gerado uma lei acabada de publicar (Lei n.º 37/2020, de 17 de Agosto) é bem exemplo disso.

Neste momento pede-se aos defensores de um melhor governo do país, através da descentralização regional, que saibam respeitar aqueles que entendem que o melhor caminho para lá chegar é provisoriamente o da desconcentração que a Constituição não só permite como defende, como princípio estruturante da Administração Pública, no seu artigo 267.º, n.º 2. De outro modo, os defensores da centralização, que nem desta lei gostam e a vão atacar, agradecem! 

(Em Público, 20/08/20)

Democracia local: o poder das assembleias municipais

O presidente da Câmara Municipal da Guarda não autorizou a "utilização do Teatro Municipal ou de outro equipamento público" para a realização de uma assembleia extraordinária convocada para o dia 11 de Maio de 2020, tendo como ponto único o tema Perspectivar o Futuro. Invocou para tal o estado de calamidade que vigora no nosso país e que, no seu entender, impediria tal realização.

Podia o presidente proceder como procedeu? Não cuida este texto breve de outros detalhes e cinge-se ao acima exposto. A relação entre a assembleia municipal e a câmara municipal, incluindo o respectivo presidente, é uma relação de supremacia, pois cabe à assembleia municipal deliberar sobre os principais assuntos do município, quase sempre sob proposta da câmara, e fiscalizar a actividade desta.

A câmara municipal e o seu presidente prestam contas perante a assembleia e a Constituição prevê mesmo o poder de destituição da câmara, desde 1997, tardando apenas a lei que concretizará esse poder. Este é o resultado do nosso sistema de democracia local que estabelece a assembleia municipal como órgão máximo do município.

A assembleia actua por várias formas, sendo a mais comum a realização de sessões ordinárias e extraordinárias. Para exercer a sua missão, a assembleia precisa de conhecer bem os problemas do município e por isso é livre de tomar iniciativas nesse sentido, de que são exemplo a realização de sessões extraordinárias. Só conhecendo bem os assuntos do município, a assembleia pode fiscalizar a acção ou omissão da câmara municipal e, do mesmo modo, deliberar bem sobre as numerosas propostas que lhe são apresentadas.

Assim sendo, pergunta-se: pode o órgão sujeito a fiscalização impedir o órgão fiscalizador de exercer a sua função, interferindo no poder da assembleia de convocar, por exemplo, reuniões extraordinárias? Pode a câmara ou o seu presidente apreciar a bondade da convocação da assembleia, considerando que ela não é legal, oportuna ou urgente? Pode impedir a utilização de um espaço público municipal considerado pela assembleia como adequado para a realização da sessão? A nosso ver, não pode, cometendo uma ilegalidade grave. A permitir-se um tal poder, estaria a subverter-se o funcionamento da democracia local.

A apreciação da legalidade é da responsabilidade da assembleia municipal e se praticar uma ilegalidade responde por ela. O presidente da câmara poderia apenas chamar a atenção para a ilegalidade que, a seu ver, estava a ser cometida e solicitar a intervenção do Governo, como entidade de tutela administrativa, nos termos da Constituição.

Uma palavra final sobre o dever de cooperação entre a assembleia e a câmara municipal: os respectivos presidentes e restantes membros têm o dever de procurar entendimentos, até ao limite, na relação entre os dois órgãos para bem do município. A legitimidade directa de ambos os órgãos e a compreensão do que é a democracia a isso obrigam.

(Em Público, 28/05/20)