A Assembleia da República e as freguesias

Acaba de sair o n.º 25 da Revista das Freguesias publicado pela AEDREL (Associação de Estudos de Direito Regional e Local), associação privada sem fins lucrativos com sede em Braga.

Este número (janeiro–junho de 2023) estará disponível gratuitamente para todos os que a pretendam ler no site da AEDREL e chamamos a atenção para um artigo do investigador Luís Filipe Mota de Almeida sobre o estado actual do procedimento especial de desagregação de freguesias no nosso país.

A lei que regula esta matéria é de 2021 (Lei n.º 34/2021, de 24 de Junho) e os leitores lembram-se da pressa que ela exigia, obrigando as freguesias a apresentar propostas para desfazer "uniões" através de um procedimento "especial e simplificado" (artigo 25.º).

Andaram "uniões de freguesia" a correr para apresentar tais projetos e assim entraram na Assembleia da República até 21 de dezembro de 2022 (data limite) 163 propostas que estão nas mãos de uma comissão de trabalho constituída para as analisar.

Não se compreende que, havendo pressa para apresentar propostas de desagregação, não haja igual pressa para decidir. Efectivamente não há e a lei está feita de modo a que a reposição de freguesias só ocorra pouco antes das eleições locais de 2025. A Assembleia da República tem demonstrado pouco apreço pela vontade e pelo direito de autonomia dessas freguesias e a responsabilidade é dos seus deputados.

Importa dizer que o mapa das freguesias não ficará muito modificado, pois acrescerão apenas a ser aprovadas todas estas propostas, segundo concluiu Luís Filipe Almeida, 206 novas freguesias. Ou seja, de 3091 passariam para 3297, bem longe das 4259 freguesias que existiam antes da reforma.

Entretanto é possível e desejável que se apresentem mais propostas de desagregação, pois ainda há "uniões" que não fazem sentido e que importa desfazer. A lei permite que tal aconteça através de um processo ordinário que ela regula desde que as freguesias em causa tenham condições para serem autónomas.

Sabe-se que estão em preparação mais desagregações, mas também se sabe que não vai voltar tudo ao início, à situação anterior a 2013, e bem. A reforma de 2013 tinha fundamento e não necessariamente por exigência da troika, mas porque nunca se tinha feito uma reforma do mapa das freguesias do nosso país desde há séculos e havia algumas centenas delas demasiado pequenas que não tinham condições de viabilidade, nem se justificavam.

Tivesse sido feita a reforma com critério e não assistiríamos a esta necessidade de corrigir a reforma. O critério deveria ser o de evitar freguesias demasiado pequenas e demasiado grandes, dando ainda a atenção devida às freguesias do interior. Teríamos assistido à anexação de muitas freguesias (a chamada "união") e, ao mesmo tempo, à criação de algumas outras.

O número total de freguesias teria diminuído seguramente, mas com critério e bom senso. Bem pode perguntar-se, porque havemos de ter uniões de freguesias que não se justificam?

(Em Diário do Minho, 28/07/2023)

As eleições municipais em Espanha (breves apontamentos)

Julgo que a grande maioria dos portugueses e os nossos meios de comunicação social, particularmente locais e regionais, deram muito pouca atenção às eleições municipais que se realizaram em Espanha há cerca de um mês (28 de maio de 2023).

Foi pena, porque as eleições municipais no país e vizinho e, desde logo, na Galiza deveriam merecer boa atenção até porque estamos sempre a falar nas relações entre o Norte de Portugal e a Galiza e deveríamos conhecer bem a realidade de ambas também neste aspecto, para aprendermos uns com os outros.

É interessante verificar que há muitas diferenças entre a escolha dos eleitos em Portugal e na Espanha ainda que em ambos os países se tenha o mesmo ponto de partida. Os eleitores são chamados de 4 em 4 anos por voto universal, directo e secreto a escolher os eleitos do respectivo município pelo sistema proporcional e em ambos todas as atenções se centram na escolha do presidente da câmara (alcalde).

Mas para lá chegar, os caminhos a percorrer são diferentes. Em Espanha, os eleitores levam apenas um boletim de voto para eleger a assembleia municipal (pleno del ayuntamiento), sendo eleito alcalde o primeiro da lista mais votada desde que obtenha a maioria absoluta ou, não a tendo, desde que consiga acordo com eleitos de outras forças políticas. Se não conseguir esse acordo bem pode suceder e sucede frequentemente que o primeiro da lista votada em segundo lugar, por exemplo, consiga maior número de eleitos juntando os seus aos de outra ou outras forças políticas que ficaram em terceiro ou quarto lugar e então será ele o alcalde após votação na primeira reunião do pleno del ayuntamiento que ocorre alguns dias depois.

Em Portugal as coisas são bem diferentes, como sabemos. O eleitor leva dois boletins de voto para eleger pelo sistema proporcional, não só a assembleia municipal, como a câmara municipal, e será decidido no mesmo dia quem será o presidente da câmara, pois é o primeiro da lista mais votada para a câmara municipal ainda que não tenha maioria absoluta. Está claro que se não tiver maioria absoluta vai ter certamente a vida mais difícil, mas não pode ser destronado. Será sempre o presidente da câmara. Não existe em Portugal a moção de censura construtiva espanhola, nos termos da qual e a ser aprovada passará a ser alcalde o eleito nela indicado, destronando aquele que até então exercia o cargo.

Mas as diferenças continuam. No dia das eleições, o pleno del ayuntamiento fica constituído por inteiro, enquanto à assembleia municipal portuguesa acrescem os presidente de junta de freguesia que foram eleitos nesse mesmo dia das eleições municipais, através de um terceiro boletim de voto para eleição dos órgãos da freguesia (e todos os municípios têm freguesias que no Norte de Portugal costumam ser muitas). É uma originalidade portuguesa que implica que o número de membros da assembleia municipal seja, em regra, muito maior do que os do seu órgão congénere em Espanha.

Por outro lado, enquanto o sistema de governo municipal permite que o alcalde escolha a sua equipa de governo, tal não sucede em Portugal. O presidente da câmara tem de se sujeitar a trabalhar com os membros que foram directamente eleitos para a câmara municipal pelo sistema proporcional e assim se não tiver maioria absoluta tem de governar em minoria ou procurar entendimentos com eleitos de outras forças políticas. Não é o melhor sistema para um órgão executivo que tem naturalmente por missão executar.

Um dos aspectos mais curiosos da diferença entre os dois sistemas de governo está no facto de o alcalde ser ao mesmo tempo o presidente do pleno del ayuntamiento e deste fazerem parte também os membros da equipa do alcalde. Isto permite que o alcalde possa votar, por exemplo, numa moção de censura que tem por finalidade derrubá-lo.

Diferentemente em Portugal há uma total separação entre os membros da assembleia municipal e os membros da câmara, desde logo o seu presidente. A câmara e o seu presidente estão obrigatoriamente presentes nas reuniões da assembleia municipal, mas não fazem parte dela e, consequentemente, não podem votar qualquer deliberação desta.

Mas a Espanha mostra mais afeição pela democracia ao dar a todos os grupos municipais que compõem o pleno del ayuntamiento e, assim, aos da oposição, o direito efectivo de terem pessoal de apoio.

Uma nota final neste texto muito breve e naturalmente incompleto para dizer que enquanto em Portugal há limitação de mandatos (o presidente da câmara não pode exercer no mesmo município esse cargo por mais de três mandatos consecutivos), em Espanha tal não sucede e o alcalde de Vigo foi recentemente eleito para o quinto mandato consecutivo. Aliás, em Espanha há cerca de 20 alcaldes que não mudaram desde as primeiras eleições de 1979.

(Em Diário do Minho, 30/06/23)

A regionalização na revisão constitucional em curso

A revisão constitucional que está em andamento deve ser aberta à participação dos cidadãos e ter assim larga publicidade. Tal não significa que deva ocorrer uma modificação profunda da Constituição, pois a nosso ver não há motivo para tal. A redacção actual da Constituição deve manter-se no essencial, mas isso não significa que não se possam fazer modificações que se tornam até necessárias para prestígio da Constituição.

Não prestigia a nossa Constituição afirmar rotundamente desde 1976 que as autarquias locais no continente são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas (artigo 236.º) e estas não existirem. 

Não prestigia e antes viola a Constituição afirmar que deve subsistir a divisão distrital enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, mantendo-se uma assembleia deliberativa e um governador civil (artigo 291.º), e tal não suceder. A única forma que vemos de ultrapassar esta situação é retirar da Constituição a obrigatoriedade da criação de regiões administrativas e revogar o artigo 291.º.

Essa retirada não prejudica os adeptos da regionalização que têm, na actual redacção da Constituição, um obstáculo à criação das regiões com o enviesado referendo obrigatório introduzido em 1997 e não prejudica os adversários que vêm nesta um mal para o país.

De notar, no entanto, que este último argumento não colhe para aqueles adversários da regionalização que querem ter um amparo constitucional para a sua posição. Na verdade, o texto constitucional tal como está redigido não é neutro, favorecendo os adversários da regionalização. Para provar isso basta ver o que sucederia se a obrigatoriedade da regionalização fosse retirada da Constituição.

Se a regionalização fosse, como a nosso ver deveria ser, facultativa, ela só avançaria se, na sequência de eleições ou em momento considerado oportuno, um partido ou coligação de partidos avançasse com uma lei de criação de regiões, a aprovasse na Assembleia da República e ganhasse o referendo que naturalmente ocorreria por iniciativa dos seus adversários.

A regionalização teria assim o regime jurídico que tem qualquer questão importante que divide os portugueses. O que não tem sentido é manter na Constituição o que não existe e, pior, ainda regular a obrigatoriedade de criação de regiões de tal modo que no dizer do ilustre constitucionalista e actual Presidente da República: "É mesmo difícil conceber regime constitucional mais convidativo a uma rejeição de qualquer divisão regional do Continente" (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lex, Lisboa, 1999, p. 401)

Quem receia um regime jurídico da criação de regiões no qual adeptos e adversários estejam em situação de igualdade, não tendo na Constituição nem um obstáculo, nem um apoio? E quem quer manter no texto constitucional um artigo (291.º) que a lei violou?

(Em Público, 14/06/23)

Os vereadores da oposição têm direito a assessores

O nosso sistema de governo municipal é muito original e coloca na composição do órgão executivo do município vereadores da oposição. Este sistema tem sido criticado e uma forte corrente de opinião defende que o órgão executivo deveria ser constituído apenas por uma força política (isolada ou em coligação).

Devo dizer que esta corrente de opinião tem bons argumentos, porque um órgão executivo existe para executar e, por isso, deve ser uma equipa coesa. A fiscalização da sua acção deve estar nas mãos do órgão deliberativo do município, ou seja, na assembleia municipal.

Há, entretanto, uma corrente que poderemos chamar intermédia e que merece a devida atenção. Defende que no órgão executivo deve haver sempre uma maioria para executar, mas nada impede que exista, dentro dele, membros da oposição.

Julgo que Sá Carneiro defendia e propôs esta solução e não me esqueço de um presidente de câmara (Manuel Castro Almeida, se bem me lembro) que dizia que gostava de ter na câmara municipal vereadores da oposição porque obrigavam a maioria a ter mais cuidado e, por vezes, traziam achegas que eram de ter em conta.

Simpatizo com este ponto de vista e julgo que ele deveria vigorar no nosso país, o que, aliás, já acontece na grande maioria dos municípios em que a força política a que pertence o presidente da câmara tem maioria absoluta do número de vereadores (mais de metade do total). Nos outros municípios, a lei deveria ser modificada para proporcionar a existência de maiorias absolutas à lista vencedora (tema para outro artigo).

Só que para este sistema funcionar bem, os vereadores da minoria ou minorias (oposição) devem ter meios que actualmente não têm. Os vereadores da oposição auferem apenas senhas de presença (que não chegam a 80 euros por reunião) e têm, para participar conscientemente em cada reunião de câmara, que ler e estudar, em regra, centenas de páginas, contendo muitas vezes assuntos a deliberar complexos e de grande importância. Estes documentos, por sua vez, chegam ao poder dos vereadores dois ou três dias antes da reunião e assim se vê como é muito difícil a vida dos vereadores da oposição se querem cumprir bem, como devem, a sua tarefa, que não é, como é sabido apenas, a de votar contra as propostas apresentadas (votam, aliás, a maior parte das vezes ao lado dos vereadores da maioria), mas a de votar bem informados e de acordo com a sua opinião.

Assim se compreende que a lei em vigor atribua a todos os vereadores, sem distinção de vereadores da maioria ou da minoria, o direito de ter ao seu dispor "recursos físicos, materiais e humanos necessários ao exercício do respectivo mandato", sendo dever do presidente de câmara disponibilizá-los, recorrendo preferencialmente aos serviços do município (n.º 7 do artigo 42.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, vulgarmente conhecida como Lei das Autarquias Locais).

Os presidentes de câmara não cumprem, em regra, este dever e os vereadores da minoria são maltratados, não possuindo nem condições de trabalho (desde logo gabinete condigno) nem meios humanos adequados (assessores).

É de aplaudir, pois, a posição do Partido Socialista de Vila Nova de Famalicão, que veio recentemente requerer ao presidente da câmara do seu município a atribuição de um "assessor, a tempo inteiro, a definir pelos referidos vereadores, de entre os recursos humanos já afetos ao município". Bom seria que outros partidos ou forças políticas em minoria noutros municípios fizessem pedido de igual teor. Seria um serviço que prestariam à democracia local e importa dizer que já há municípios (pouquíssimos, infelizmente) que disponibilizam assessores de qualidade e a tempo inteiro aos vereadores da oposição.

(Em Diário do Minho, 02/06/23)

Gosta da sua freguesia? Demonstre!

Neste momento, em freguesias que foram indevidamente extintas em 2013, há movimentações de cidadãos, mais ou menos fortes, para as repor ao abrigo da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho.

Até ao passado dia 21 de Dezembro de 2022, essa reposição poderia ser feita através de um procedimento especial, dito simplificado, previsto no artigo 25.º dessa lei e muitas freguesias recorreram a ele, estando em tramitação na Assembleia da República (ou a caminho dela) a desagregação de uniões de freguesia. 

Actualmente, no entanto, pode também haver a reposição de freguesias através do procedimento normal previsto nessa mesma lei. Esse procedimento pode ter lugar por iniciativa de 1/3 dos membros da assembleia da união de freguesias em questão, mas muitas vezes tal iniciativa não tem êxito porque a maioria dos seus membros se opõe. Perante esta situação há ainda a possibilidade de tentar repor a freguesia através de iniciativa popular nos termos da al. b) do n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 39/2021. Não é que resulte sempre, mas tem mais força do que a simples tentativa através de 1/3 dos membros da assembleia de freguesia. Para esse efeito é preciso que os cidadãos da freguesia em causa se movimentem e subscrevam uma proposta de reposição da freguesia a que a lei chama proposta de criação e que dá algum trabalho para elaborar.

A primeira coisa a fazer por quem gosta da sua freguesia e a quer repor é saber se ela tem o mínimo de cidadãos eleitores para poder ser reposta. Esse número é de 750 eleitores, excepto nas freguesias do interior, que estão identificadas no anexo à Portaria n.º 208/2017, de 13 de Julho, para as quais basta o mínimo de 250 eleitores. Esta portaria e outros diplomas aqui citados podem ser consultados nomeadamente na página oficial da Associação de Estudos de Direito Regional e Local (AEDREL) que tem sede em Braga.

Depois é preciso saber se a superfície da freguesia a repor se situa entre o mínimo de 2% (freguesias urbanas) e o máximo de 25% da área do respectivo município. Reunidas estas duas condições que são necessárias, mas não suficientes, já se pode pensar em movimentar os cidadãos da freguesia para elaborar uma proposta de criação/reposição da freguesia, sabendo-se que é necessário um número mínimo de cidadãos para a subscrever.

Esse número mínimo é de 30 vezes o número de membros da assembleia de freguesia da União onde ela está inserida desde que seja composta por 7 ou 9 membros e é de 50 vezes o número de membros se essa assembleia tiver 13 ou mais membros. Assim, numa assembleia com 9 membros são precisas as assinaturas de pelo menos 270 cidadãos e quantos mais, mais força terá a proposta. Já se a assembleia tiver, por exemplo, 13 membros, o número mínimo é de 650 eleitores. De cada eleitor é preciso recolher o nome, o número de cartão de cidadão e a assinatura.

Mas não basta (e deveriam bastar) estas condições. A lei agora é muito exigente (para unir em 2013 tudo foi fácil) e assim é preciso que a freguesia a repor venha a ter um mínimo de um trabalhador ao seu serviço (o que não deve ser difícil), uma sede devidamente instalada ou a instalar (em geral estas freguesias já tinham sede) e alguns equipamentos, que em regra já tinham, como um equipamento desportivo e outro cultural, um parque ou jardim público destinado principalmente a crianças, um serviço associativo de protecção social e a existência de uma colectividade recreativa, cultural, desportiva ou social. Importa ler a este propósito o artigo 5.º da Lei n.º 39/2021

Um requisito que a lei exige também é a viabilidade económico-financeira da freguesia a repor, ou seja, no essencial, que tenha a possibilidade de ter mais receitas do que despesas. Para o efeito importa verificar se a freguesia era viável antes da extinção. É um bom meio de apreciar a sua viabilidade actual. Problema maior é saber se a freguesia a repor vai ter um mínimo de 30% do Fundo de Financiamento de Freguesias que a União possuía. É mais uma dificuldade que a lei coloca à reposição de freguesias (artigo 6.º).

Mas é para vencer dificuldades que se criam movimentos de cidadãos e importa dizer que a Lei n.º 39/2021 não só pode ser revista, como está em fase de revisão. Cabe aos movimentos de cidadãos lutar pelo que consideram justo e interpelar os deputados e mesmo diretamente a ANAFRE e a Assembleia da República para que não se criem dificuldades à reposição das freguesias que têm condições para existir, mesmo que lhes falte um ou outro requisito previsto nos detalhes da redacção actual da lei.

(Em Diário do Minho, 19/05/2023)

Os grupos municipais em Portugal e em Espanha

Que diria o leitor se ao entrar nos Paços do Concelho de um município médio ou grande do nosso país se deparasse, logo à entrada ou em lugar facilmente acessível e devidamente sinalizado, com as instalações dos diversos grupos municipais que compõem a câmara e/ou a assembleia municipal?

E se, para além das instalações, encontrasse dentro delas pessoal contratado pelos grupos municipais, naturalmente da sua confiança, pelo prazo do mandato com o fim de ajudar os membros eleitos de tais grupos a exercer devidamente as suas tarefas, seja do lado da maioria ou da oposição? E, finalmente, se pudesse ver e consultar até documentação lá existente e fazer perguntas? Certamente diria o que se passou aqui? Que revolução é que houve? O presidente da câmara está bem de saúde? Por estranho que possa parecer, para ver tudo o que acima descrevemos não é preciso de ir muito longe. Basta atravessar a fronteira e visitar um município da Galiza ou de qualquer outra parte de Espanha.

O primeiro contacto que tive com esta realidade foi em Santiago de Compostela em plena Praça do Obradoiro nos Paços do Concelho (Ayuntamiento), que fica mesmo em frente à Catedral. Governava o Partido Socialista, mas as instalações com mais destaque eram do Partido Popular. Mas ainda muito recentemente tive a oportunidade de ver o mesmo num município do sul de Espanha. Lá estava, dentro de um moderno edifício, para além das instalações do presidente da câmara (alcalde), as instalações do grupo municipal (chamam-lhe "grupo político") do Partido Popular (PP) e do partido Ciudadanos, que governam o município em coligação, mas também as instalações do Partido Socialista (PSOE), principal partido da oposição, do partido Vox, de Unidas Podemos e outros, também da oposição.

Em Portugal só conhecemos um município que se aproxima desta forma democrática de trabalhar que é o de Lisboa, embora neste município todas estas instalações e pessoal estejam instalados no amplo edifício da assembleia municipal. Se algum leitor conhecer outro ou outros municípios que sigam o exemplo de Lisboa, informem-me, por favor, (acmoliveira2011@gmail.com), porque tenho todo o interesse em conhecer e divulgar.

Para mim é claro que a democracia local exige que introduzamos em Portugal esta prática de apoio aos eleitos locais, através dos respectivos grupos municipais. Sem esse apoio de instalações e de pessoal não pode haver, nem se pode exigir, bom desempenho dos eleitos locais, nomeadamente dos da oposição. Por outro lado, para que essa introdução ocorra, nem precisa de ser modificada a lei, precisa apenas de ser devidamente interpretada e é preciso que os grupos municipais comecem a exigir este apoio.

Alguém dirá: mas isso vai sobrecarregar o orçamento do município. Vai certamente aumentar as despesas, mas de um modo quase insignificante no total do orçamento anual. O total de despesa da assembleia municipal com as senhas de presença, com a deslocação e com esta estrutura não chegará sequer a 1% do orçamento (ficará muito abaixo).

Uma advertência apenas para dizer que nem tudo é bom no sistema de governo municipal de Espanha. Há muitos aspectos em que nós vamos muito à frente. Tentarei falar desse sistema de governo em breve, pois aproximam-se eleições municipais (28 de maio de 2023) no país vizinho.

(Em Diário do Minho, 14/04/23)

A crítica, o insulto e a justiça

A crítica é fundamental em democracia e precisa de ser incentivada. Ela não só é um direito, mas também um dever de cidadania que todos temos em relação aos titulares das instituições que exercem poder.

Uma nota apenas para lembrar que o poder não é só o político, mas o académico, o religioso, o económico e outros, embora aqui nos centremos no poder político a nível local. Há ainda muito caminho a percorrer para o exercício da crítica política a nível local, pois a nível nacional ele superabunda nos meios de comunicação social nacionais, regionais e até locais.

Os titulares do exercício do poder a nível local são frequentemente ultrassensíveis à crítica e reagem de forma excessiva às que lhes são feitas e sabemos que para isso têm muitos meios. Os jornais e os meios de comunicação em geral sabem bem disso. Ao agir assim, perante a crítica, não dão bom exemplo.

No entanto, uma coisa é a crítica; outra, o insulto. A crítica é necessária à democracia, o insulto não. Quando alguém utiliza o insulto em vez da crítica não serve a democracia, ofende-a.

É verdade que muitas vezes a linha que separa a crítica do insulto não é fácil de distinguir. De qualquer modo, a nosso ver, já não constituem  crítica, mas insulto, as palavras ou acções que ofendem a honra e consideração de uma pessoa, seja ela mera cidadã ou titular de cargo político.

A distinção entre cidadão e titular de cargo político, para este efeito, não é critério que deva ser utilizado e subscrevo por inteiro o que Leonor Beleza afirmou em entrevista ao JN/TSF de domingo passado, dia 12 de março de 2023: "Não me conformo com a ideia de que a gente possa acabar por só ter na política aqueles que não se importam nada que lhes chamem coisas… Não me conformo com isso".

Afirmar que o titular de um cargo político deve ser insensível aos insultos que lhe são feitos, pois aquilo que deve ser considerado insulto quando dirigido a um cidadão não político já não o é e passa a ser crítica e utilização da liberdade de expressão (!) quando o atingido for político, é o mesmo que dizer que, para participar na vida democrática, o cidadão ou cidadã deve pôr de lado a sua "honra e consideração". Não! O titular de um cargo político deve reagir sempre que for ofendido, embora tenha a obrigação de saber distinguir o que é crítica do que é insulto.

Pode ajudar muito aqui um critério de proporcionalidade. Verificar se é ajustada ou necessária a linguagem utilizada na crítica para atingir o fim pretendido. E a crítica pode assim até ser violenta, mas admissível e mesmo necessária, desde que baseada em factos de que o autor da crítica tenha conhecimento ou sejam notórios. Apenas não deve utilizar o direito de criticar para insultar.

Não é de admitir, a este propósito, a facilidade com que os tribunais portugueses, a reboque do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, consideram "liberdade de expressão", o que são insultos muitas vezes bem graves dirigidos a titulares de cargos políticos. 

(Em Diário do Minho, 17/03/2023)