Criação de freguesias: o perigo dos referendos locais

O Tribunal Constitucional deu recentemente "luz verde" para um referendo local com a seguinte pergunta: "Concorda com a separação da União das Freguesias de Barroselas e Carvoeiro?" (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 452/2022). Nada contra esta decisão, que abre, do ponto de vista jurídico, caminho para outras. Apenas pretendemos chamar a atenção para problemas de outra ordem.

A Lei n.º 39/2021, de 24 de Junho, que se denomina "criação, modificação e extinção de freguesias", mas que regula principalmente a reposição de freguesias, na sequência da reforma territorial de 2013, tem várias armadilhas. Uma delas reside no facto de a lei, por um lado, fazer depender a criação/reposição de uma freguesia da vontade política da população dessa freguesia, o que bem se compreende, mas, por outro lado, estabelecer que a vontade da freguesia em causa se apura através de deliberação da assembleia da união de freguesias de que faz parte. ~

Ora, bem pode suceder que a freguesia que pretende ser criada tenha os requisitos que a Lei n.º 39/2021 exige, mas faça parte de uma união de freguesias em que haja uma outra mais forte em população, sendo natural que esta não tenha muita vontade na separação da freguesia ou freguesias mais pequenas. Se assim acontecer, as possibilidades de êxito da freguesia a repor serão poucas e, porventura, ainda menores se ocorrer um referendo local sobre a matéria. Na verdade, no referendo não votam só os eleitores da freguesia a criar, mas votam todos o eleitores da união de freguesias e bem pode suceder que a maioria dos votantes se pronuncie contra a separação. Será necessária a boa vontade da freguesia maior para se operar a criação/reposição de freguesias mais pequenas, o que é inaceitável e vai contra o próprio espírito da lei.

Importa ainda dizer que esta lei, muito pouco clara e que modificou, certamente por lapso, a designação de centenas de freguesias, precisa urgentemente de revisão, sem prejuízo de continuar a ser aplicada, pois a alternativa é ficar tudo na mesma.

(Em Jornal de Notícias, 28/07/22)

Regiões: as portas que o PSD abriu

O PSD, agora com novo líder, ao recusar o apoio ao referendo sobre a regionalização em 2024, deu uma ajuda ao PS que este deve aproveitar e agradecer. Fazer um referendo em fim de legislatura e nas condições que a Constituição estabeleceu em 1997, por imposição do PSD, é tarefa condenada ao insucesso. O PS pode livrar-se de uma derrota.

Entretanto, o PSD não se definiu quanto ao cumprimento da Constituição nesta matéria. Não disse nada pela positiva, nem é previsível que o diga nos tempos mais próximos. Perante este novo cenário, o Governo tem uma oportunidade que não deve desperdiçar. Trata-se de pôr em prática uma desconcentração regional bem feita que seja caminho para um melhor governo do país e que, se bem sucedida, abrirá portas inesperadas. Para fazer essa desconcentração, o Governo não precisa da colaboração do PSD, nem de qualquer referendo, precisa apenas de vontade de a fazer.

Em que consiste essa desconcentração regional? Consiste fundamentalmente em atribuir às cinco Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) do continente personalidade jurídica, sob a forma de institutos públicos; em colocá-las, ao mesmo tempo, no âmbito da Presidência do Conselho de Ministros, como já sucedeu, e não de qualquer ministério; e em dotá-las de amplas atribuições e competências que deverão ser transferidas dos diversos departamentos ministeriais que têm serviços periféricos regionais, como, aliás, já anunciou.

Os serviços periféricos dos diversos ministérios em vez de actuarem cada um para seu lado, integrar-se-iam nas CCDR e agiriam de forma articulada, como sempre deveriam actuar. Importa dizer que isto é cumprir a Constituição (CRP), ainda que parcialmente. Na verdade, o princípio da desconcentração está expressamente consagrado no artigo 267.º da CRP, ao lado do princípio da descentralização.

É certo que se o Governo tiver a coragem e a vontade de assim proceder será criticado e dir-se-á que criou regiões administrativas disfarçadas. É uma crítica que poderá rebater com facilidade, pois não se trata de criar regiões administrativas como autarquias locais, mas como entes desconcentrados (institutos públicos), o que a CRP permite e aconselha.

Reagirão violentamente os adversários da regionalização? Certamente, mas isso é problema que terão de resolver, porque demonstrarão que, no fundo, não é só a descentralização regional que recusam, mas também a mera desconcentração regional. Terá o Governo vontade firme de retirar poder ao centro, pois descentralização e desconcentração são, embora em medida diferente, isso mesmo? Os tempos mais próximos darão a resposta.

E será que esta desconcentração impede a prazo a descentralização regional? É claro que não. A desconcentração pode ser caminho seguro para a descentralização regional. Basta ter bem presente o conhecido exemplo francês. Será preciso recordá-lo? Continuará a haver, no entanto, uma dificuldade para ir mais além, que é a redacção actual da Constituição. Esta é o maior trunfo dos adversários da criação de regiões administrativas pela incoerência de impor a criação de regiões (artigo 236.º, n.º 1) e depois criar as maiores dificuldades na sua instituição em concreto (artigo 256.º).

(Em Público, 14/07/22)

Quebrada uma tradição liberal de 200 anos

Pela primeira vez, em quase 200 anos, Portugal não tem, desde 1976, na sua organização administrativa territorial um ente supramunicipal.

A primeira divisão administrativa, depois da Revolução Liberal de 1820, veio pela mão de Mouzinho da Silveira e continha províncias, comarcas e municípios (artigo 1.º do Decreto n.º 23, de 16 de Maio de 1832). Tinha, pois, dois níveis supramunicipais e não acolhia as freguesias.

Seguiu-se, pouco depois, a organização administrativa do primeiro Código Administrativo (Cód. Adm.) subscrito por Passos Manuel, em 1836, dividindo o país em distritos, concelhos e freguesias (artigo 1.º) . Nesse mesmo ano, o número de concelhos foi reduzido de cerca de 800 para cerca de 350 (Decreto de 6 de Novembro de 1836).

Em 1842, o Cód. Adm. de Costa Cabral dividiu o país em distritos e municípios (artigo 1.º), omitindo as freguesias. Em 1878, o Cód. Adm. de Rodrigues Sampaio, o mais descentralizador de sempre e por isso recuperado pela I República, logo em 1910, organizou o país em distritos, concelhos e freguesias, agora denominadas paróquias (artigo 1.º).

Em 1886, o Cód. Adm de Luciano de Castro continuou a dividir o país em distritos, concelhos e paróquias (artigo 1.º) e, em 1896, o Cód. Adm de João Franco manteve a mesma divisão administrativa (artigo 1.º) que chegou até à I República. Esta consagrou, na Constituição, o poder distrital e o poder municipal (artigo 66.º) e deu, na legislação da administração local de 1913, também grande relevo às freguesias.

O Cód. Adm de Marcello Caetano (1936-1940) dividiu o país em províncias, concelhos e freguesias (artigo 1.º), mantendo o distrito como mera circunscrição administrativa até 1959, data em que a província foi abolida e colocado, no seu lugar, o distrito.

Assim se chegou a 1974 e a Constituição de 1976 manteve, no papel, a tradição da existência de um nível supramunicipal na organização administrativa territorial que agora se passou a denominar região administrativa ao lado da freguesia e do município, mas na prática eliminou-a, pois ao longo de mais de 45 anos, a divisão do país é composta apenas por duas autarquias locais: as freguesias e os municípios. É esta a marca da Constituição actual.

Importa deixar claro que este nível supramunicipal que existiu até 1976 não assumiu sempre a forma de uma autarquia local, desde logo dotada de uma assembleia deliberativa eleita. Ao longo do século XIX e até 1926 houve, no país, largo debate sobre a descentralização, com consequências na organização administrativa e se Passos Manuel, Rodrigues Sampaio e os autores da Constituição da I República apontavam no sentido da descentralização, já o mesmo não sucedeu nomeadamente com Mouzinho da Silveira, Costa Cabral, João Franco e Marcello Caetano. O que uniu todos eles foi o respeito por um nível supramunicipal na organização administrativa portuguesa, dotado de maiores ou menores poderes.

O que de novo surgiu, a partir de 1976, foi o incumprimento reiterado da Constituição a nível supramunicipal, sem que tal provoque natural sobressalto nos que a prezam. Convivemos há mais de 45 anos a infringi-la, regulando assim as sucessivas leis das autarquias locais apenas as freguesias e os municípios.

É certo que, seguramente pela falta de um necessário ente supramunicipal, o legislador engendrou as comunidades intermunicipais (CIM), actualmente reguladas pela Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, mas estas não são autarquias locais nem estão previstas na Lei Fundamental.

Está, pois, quebrada uma tradição de dois séculos, continuando por resolver o problema da nossa organização territorial autónoma. Confiar no referendo de 2024 para estabelecer regiões é, quer nos complicados termos constitucionalmente previstos, quer na ocasião marcada, pura ingenuidade. Basta pensar que nunca se faz uma reforma que implique referendo em fim de legislatura.

(Em Público, 24/06/22)

A difícil criação de novas freguesias

As freguesias entraram na organização administrativa portuguesa no século XIX, depois da implantação do liberalismo (1820), por se considerar conveniente que houvesse "em todas as paróquias" uma junta escolhida pelos vizinhos para cuidar dos assuntos que fossem de "interesse puramente local" (Decreto de 26 de novembro de 1830).

As paróquias, também denominadas freguesias, eram na altura mais de 4.000 e com pequenas oscilações assim se mantiveram até 2013, ultrapassando a separação da Igreja do Estado em 1910 e a aprovação da Constituição da República em 1976.

Depois de 1976, as freguesias foram objecto, em termos de estrutura territorial, de particular atenção em quatro momentos legislativos. Em 1982 foi publicada a primeira lei-quadro de criação de novas freguesias, tendo em conta principalmente a população e equipamentos. Em 1993, a segunda lei revogou a primeira e tornou mais exigentes os critérios de criação. Ao abrigo destas leis foram criadas largas dezenas de freguesias.

Em 2013, num período de grave crise financeira, foram publicadas duas leis que seguiram em sentido inverso, extinguindo, sem um critério razoável e com larga oposição das autarquias locais, mais de mil freguesias (eram 4259, passaram a ser 3091) e revogando, sem a substituir, a lei-quadro de criação de freguesias de 1993, provocando, desse modo, uma inconstitucionalidade por omissão.

Em 2021, foi publicada nova lei (Lei n.º 39/2021, de 24 de Junho) que se propõe definir o "regime jurídico de criação, extinção e modificação de freguesias", estando em linha com as leis de 1982 e 1993. Mas, tal como estas duas leis, cuida apenas do regime de criação, ignorando o regime de extinção e modificação. Quanto aos requisitos, a lei segue, no essencial, critérios que se mostram razoáveis, mas quanto ao procedimento de criação afasta-se profundamente delas, mostrando-se vinculada às leis de 2013.

A lei-quadro agora em vigor dificulta seriamente a criação de novas freguesias ao exigir, nomeadamente, a aprovação delas por parte das assembleias das freguesias e dos municípios de origem, o que até agora não acontecia. Acresce que, prevendo um procedimento especial e simplificado de criação de novas freguesias, tal procedimento é tão minucioso como o procedimento geral e, pior ainda, a lei apenas prevê expressamente eleições para os órgãos das novas freguesias em 2025, independentemente do procedimento seguido, ficando-se sem saber a utilidade do procedimento especial que deve iniciar-se obrigatoriamente ainda este ano de 2022.

Impõe-se, por isso, a correcção desta lei, sem prejuízo do início da sua aplicação, pois os erros que possui podem e devem ser oportunamente corrigidos pela Assembleia da República.

(Em Público, 18/03/22 – em co-autoria com Fernanda Paula Oliveira, Carlos José Batalhão e Luís Filipe Almeida)

A criação de freguesias: uma lei para aplicar e rever

A Lei n.º 39/2021, de 24 de Junho de 2021, estabelece um novo regime jurídico da criação, extinção e modificação de freguesias, colocando um largo conjunto de problemas de interpretação e aplicação que se enunciam sumariamente e tornam necessária uma urgente revisão da mesma.

Em primeiro lugar, esta lei apenas cumpre parcialmente o exigido pela Constituição, pois esta impõe a necessidade de haver uma lei-quadro de criação, extinção e modificação das freguesias e esta lei trata fundamentalmente de estabelecer apenas o regime de criação.

Em segundo lugar, a Assembleia da República autolimitou o seu poder de legislar nesta matéria, fazendo depender a criação de novas freguesias da vontade de assembleias de freguesias e de assembleias municipais que podem não ter interesse nessa criação. A Assembleia da República pode apreciar com objectividade os requisitos e a vontade política de criação da nova freguesia e, por isso, deveria ter a palavra decisiva, ainda que com parecer dos órgãos das autarquias implicadas.

Em terceiro lugar, esta é uma lei que coloca dúvidas sobre o momento das eleições para os órgãos das novas freguesias. Uns entendem que devem ocorrer eleições com mandato até 2025, após a publicação da lei de criação de uma nova freguesia; outros entendem que as eleições para os órgãos das novas freguesias só poderão ocorrer em 2025, dado o texto da lei.

Em quarto lugar, tendo em vista a correção da reforma de 2013, prevê-se um procedimento designado de especial, simplificado e transitório de criação de freguesias, que é muito pouco simplificado e praticamente inútil a vários títulos: (i) exige que haja um "erro manifesto e excepcional que cause prejuízo às populações", mas não esclarece de que erro se trata; (ii) fala em simplificação, mas continua a ter um procedimento tão minucioso como o geral; (iii) exige-se que o procedimento se inicie impreterivelmente até ao final deste ano de 2022, supostamente pelos prejuízos trazidos às populações, mas nada diz sobre a data da eleição dos órgãos das novas freguesias criadas ao seu abrigo.

Em quinto lugar, esta lei altera a designação de quase todas as freguesias do país até agora denominadas uniões de freguesia sem qualquer explicação.

Importa começar a aplicar, desde já, a presente lei, mas urge, ao mesmo tempo, uma revisão da mesma, tarefa da responsabilidade absoluta da Assembleia da República.

(Em Jornal de Notícias, 10/03/22 – em co-autoria com Fernanda Paula Oliveira, Carlos José Batalhão e Luís Filipe Mota Almeida)

Já votei, mas...

Já votei, mas não gostei do modo como o fiz. Gostaria de ter na mão dois boletins de voto. Um para eleger uma pessoa devidamente identificada e outro para escolher o partido da minha preferência. Com o primeiro voto, daria um sinal da importância de ter como meu representante um candidato ou candidata de entre os vários que concorressem ao círculo determinado para a minha residência, com o qual mais me identificasse. Com o segundo, escolheria o partido da minha confiança e ao mesmo tempo contribuiria para eleger, de acordo com o método proporcional d’Hondt, os restantes representantes do círculo eleitoral plurinominal. Este segundo voto nunca seria perdido, pois contaria pelo menos para um círculo nacional. Actualmente, votar num pequeno partido em círculos fora de Lisboa e Porto é um voto perdido.

Este modo de votação é permitido, desde 1997, pelo artigo 149.º da Constituição e não está em vigor entre nós, apenas porque ainda não houve um entendimento na Assembleia da República para alterar a actual lei eleitoral que claramente nos diminui como eleitores. Permite-nos apenas um voto pobre que não nos deixa escolher pessoas, mas apenas partidos que foram soberanos na escolha e ordenação dos candidatos.

Quando farão os partidos e, dentro deles, os dois maiores, um acordo para dar cumprimento a essa possibilidade aberta pela Constituição? Tenho consciência de que tal só sucederá quando uma boa parte dos membros desses partidos levarem a sério o que possibilitaram na reforma de 1997. Mas, por outro lado, de que estão à espera para enriquecer o acto de votar aqueles que acreditam que é preciso modificar o nosso sistema eleitoral, tornando-o mais próximo e mais dependente dos cidadãos e não dos partidos? A luta cidadã pela modificação do sistema eleitoral deve começar, de novo, logo após estas eleições.

Pena é que não se faça também uma lei para concretizar o artigo 239.º, n.º 3, da Constituição, que possibilita, desde a revisão de 1997, a eleição dos vereadores das câmaras municipais pela assembleia municipal e estabelece obrigatoriamente que a moção de censura aprovada pela assembleia municipal tenha como efeito a queda da câmara e, já agora, da própria assembleia municipal, realizando-se novas eleições intercalares. São assuntos eleitorais que nem sequer precisam de revisão constitucional, basta apenas uma Assembleia da República mais próxima dos portugueses.

(Em Público, 27/01/22)

A destituição do presidente da câmara municipal

Se a Constituição da República Portuguesa fosse respeitada, qualquer presidente de câmara municipal ou da junta de freguesia, eleito no dia 26 de Setembro de 2021, poderia ser destituído (e, juntamente com ele, todo o respectivo órgão colegial), obrigando à consequente realização de eleições intercalares.

Fixemo-nos nas câmaras municipais, somente por comodidade de exposição, porque o mesmo se aplica às juntas de freguesia. Estabelece a Constituição, desde a revisão de 1997, no seu artigo 239.º, n.º 3, que uma lei da Assembleia da República deve regular, além de outros assuntos, os requisitos da destituição dos órgãos executivos colegiais das autarquias locais, ou seja, nos municípios, das câmaras municipais. Aguarda-se, há quase 25 anos, a publicação dessa lei.

Esta destituição é a natural consequência da actuação do princípio da responsabilidade dos órgãos executivos perante os órgãos deliberativos, consagrada em sede de princípios gerais do poder local no artigo 239.º da Constituição.

Essa responsabilidade já existe, mas não como a Constituição estabelece. Actualmente, nos termos da lei vigente, a assembleia municipal pode aprovar uma moção de censura. Porém, no entendimento predominante da doutrina, ela não determina a queda da câmara, constituindo apenas uma censura política, sem outras consequências. Esta clara violação da Constituição já não espanta, habituados, que estamos, a ignorar a lei fundamental neste capítulo.

E que sucederia se a Constituição fosse cumprida e uma moção de censura fosse aprovada e destituísse o órgão executivo colegial e, com ele, o presidente da câmara? A lei poderia seguir fundamentalmente dois caminhos.

Um deles seria a mera queda da câmara municipal e a eleição intercalar de uma, nova, pelos cidadãos. O outro – melhor, no nosso entendimento – seria o de, uma vez aprovada uma moção de censura, "caírem" a câmara e a assembleia na parte composta pelos membros directamente eleitos, realizando-se eleições intercalares para os dois órgãos municipais. É este, em termos gerais, o modelo seguido em Itália. Este último caminho teria a vantagem de obrigar a assembleia a exercer, com ponderação, o seu poder de destituição do executivo e devolveria aos cidadãos o poder para solucionar a crise existente.

Não tem sentido manter a situação actual por ser propícia a prejudicar o bom governo municipal. Considerar que um presidente da câmara deve manter-se no poder por quatro anos apenas por ter figurado em primeiro lugar na lista mais votada não é aceitável. E viola a Constituição.

(Em Público, 07/10/21)