Regionalização: o novelo constitucional português e a simplicidade francesa

A Constituição portuguesa é, em matéria de regionalização, claramente contraditória. Por um lado, é tão "amiga" da regionalização que não permite sequer que seja referendada. Com efeito, a criação de regiões administrativas é irreferendável, como lembrou o Tribunal Constitucional por ocasião do referendo de 1998 (Acórdão n.º 532/98). Referendável, diz o mesmo acórdão, é apenas o mapa em concreto da regionalização e de tal modo que um resultado negativo de um referendo é, em termos jurídicos, apenas o resultado negativo do mapa apresentado e só deste, não pondo em causa a obrigatoriedade constitucional da existência de regiões administrativas.

Por outro lado, a Constituição portuguesa submete a instituição em concreto das regiões a um procedimento que os adversários da regionalização defendem a todo o custo. É o seu trunfo. A Constituição favorece-os e ainda mais depois da revisão de 1997.

Na verdade, e simplificando, o procedimento começa com a elaboração e aprovação de uma lei que cria simultaneamente todas as regiões administrativas do continente (lei do mapa regional).

Depois, a Constituição ordena que se realize obrigatoriamente um referendo com duas perguntas: a primeira, com a finalidade de conhecer o voto dos cidadãos eleitores de todo o país (continente e regiões autónomas) sobre a lei do mapa em geral; a segunda, com a finalidade de conhecer o voto dos cidadãos sobre a região que a lei lhes determinou (a esta pergunta só respondem os cidadãos nela residentes).

Verificados os resultados e se a resposta à primeira pergunta for negativa, acaba aqui o procedimento. Mas mesmo que seja positiva, é preciso verificar se foi também positiva a resposta à segunda pergunta, pois a Constituição admite buracos na regionalização do país e assim partes que fiquem sem regiões, porque foi negativa a resposta à segunda pergunta, em algumas delas. Cumpridas estas formalidades (melhor, ultrapassados estes obstáculos), estão reunidas as condições para haver regiões administrativas, devendo a Assembleia da República elaborar leis de criação das regiões aprovadas em referendo.

E não foi assim em França? Não foi assim que se criaram regiões no país que, em 1969, reprovou, em referendo, a regionalização (21 regiões) proposta pelo general De Gaulle? Não! O procedimento foi muito diferente. As regiões reprovadas por referendo mantiveram-se, a partir de 1972, como institutos públicos territoriais até 1982. Em 1981, François Mitterrand ganhou as eleições presidenciais e, como é habitual em França, convocou de seguida eleições para a Assembleia Nacional, que o Partido Socialista (PS) venceu.

De entre as promessas eleitorais do PS francês estava a criação de regiões e assim sucedeu por lei de 2 de Março de 1982, estabelecendo 21 regiões administrativas, no continente europeu. Curiosamente, as eleições para estas 21 regiões ocorreram em 1986 (houve necessidade de as instalar previamente e preparar a nova fase) e foram ganhas pela direita (20 das 21 regiões). Foi a democracia a funcionar e, desde então, as regiões ora estão nas mãos de forças políticas de esquerda, ora de direita.

Essa criação foi possível porque a Constituição francesa de 1958 não punha obstáculos à criação de regiões administrativas. Não as impunha nem as proibia e muito menos exigia referendo. Mais interessante ainda: em 2003, 20 anos depois, foram acolhidas na Constituição e tornaram-se um elemento da descentralização territorial. Veja-se: em França, as regiões criaram-se por lei e mais tarde, já consolidadas, entraram na Constituição. Em Portugal, entraram primeiro na Constituição (1976) e ainda não existem.

Por ocasião do referendo de 1998, em Portugal, dizia-se que o mapa estava errado, mas não se disse que o mapa podia ser corrigido. Em França, o mapa foi modificado, em 2016, por ocasião da crise financeira que atingiu a Europa, tendo sido reduzido o número das regiões do continente europeu de 21 para 13.

Será assim tão difícil modificar a Constituição portuguesa nesta parte, tornando-a neutra? Difícil não é, o que é preciso é vontade. Bastava suprimir a criação obrigatória das regiões (artigo 236.º, n.º 1, da Constituição) e, ao mesmo tempo, todo o capítulo IV, do título VIII da Parte III (artigos 255.º a 262º) com a epígrafe Região Administrativa (artigos 255.º a 262.º), introduzindo apenas uma alínea no artigo 236.º, dizendo: "No continente pode haver regiões administrativas".

E o referendo, perguntar-se-á? O referendo seria facultativo e realizar-se-ia a pedido de quem o pretendesse, como é natural. O que não é natural é que o referendo sobre a regionalização seja, neste momento, obrigatório por imposição constitucional.

Haverá vontade política para fazer estas modificações bem simples? Não parece. Os adversários da regionalização opõem-se, porque a Constituição os favorece e os que defendem a criação de regiões administrativas estão divididos e não estão ainda bem conscientes de que lhes foi colocada, à frente, uma armadilha e que a primeira tarefa que têm é desmontá-la.

(Em Público, 11/03/19)

Referendo municipal em Braga?

Em Portugal, usamos pouco o referendo local e é pena (estão registados 5, até agora, na página da Comissão Nacional de Eleições).

Este referendo existe na Constituição da República Portuguesa desde 1982 (actual artigo 240.º) e na lei (Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto) para possibilitar aos cidadãos eleitores tomar uma decisão sobre "questões de relevante interesse local", em vez dos órgãos eleitos.

O município poderá, assim, perante uma questão difícil, ouvir os munícipes e deverá mesmo obedecer à vontade que resultar do referendo se este for vinculativo (participação de mais de 50% dos eleitores), em vez de decidir através da câmara e da assembleia municipal eleitas. Podem votar os cidadãos eleitores recenseados na área do município em causa.

Acaba de ser anunciada, pelo presidente da Câmara Municipal de Braga, a intenção de submeter a referendo a questão do Estádio Municipal de Braga. Este equipamento foi construído por ocasião da organização por Portugal da competição futebolística que teve o nome de Euro 2004 e, na mesma altura, foram construídos ou beneficiados um conjunto de outros estádios, do Minho ao Algarve.

O Estádio de Braga tornou-se muito conhecido pelo seu aspeto arquitectónico, mas, desde cedo, se verificou que era muito dispendioso. Na ocasião, ele foi, em geral, bem recebido. As despesas, porém, não deixaram de crescer e, ainda hoje, 15 anos depois, o estádio é fonte de graves problemas financeiros que deveriam ser tidos em devida conta na altura da sua construção.

Segundo se depreende, a questão do referendo coloca-se, em termos gerais, do seguinte modo: deve, o município de Braga, manter o estádio, gerindo-o de forma a não causar graves problemas ao erário municipal, ou deve alienar o estádio sem que este deixe de cumprir a finalidade para que foi construído? A resposta não é fácil em qualquer uma das situações e a vantagem do referendo será abrir um largo debate sobre esta questão, com indicação de argumentos num ou noutro sentido. Os bracarenses ficarão a saber muito mais sobre o passado, o presente e o futuro de uma obra que custou e continua a custar largas dezenas de milhões de euros.

A haver referendo, a pergunta ou perguntas (até 3) devem ser formuladas com muito cuidado, pois têm de ser submetidas previamente ao crivo do Tribunal Constitucional.

Note-se, a propósito, que um referendo por iniciativa dos órgãos locais é muito mais fácil do que por iniciativa dos cidadãos, sendo a lei excessivamente exigente quanto a estes.

Este referendo, aliás, terá seguramente repercussão nacional, pois outros municípios há que se defrontam com problemas de difícil solução e que deveriam consultar os cidadãos. Existe aqui uma oportunidade de dar ao referendo local o lugar que ele deve ter, valorizando a nossa democracia, que é representativa, mas também é participativa.

(Em Diário do Minho, 14/02/19)

A prestação de contas pelo presidente da câmara municipal

Os presidentes dos municípios têm de prestar contas à assembleia municipal nas quatro sessões anuais que estão previstas na lei.

Alexandre Soares dos Santos, durante largos anos o "presidente" da Jerónimo Martins, deu uma larga entrevista ("entrevista de vida") à TVI, no dia 2 de Fevereiro de 2019, que merece ser vista e ouvida. Dessa entrevista, conduzida pelo Director de Informação da TVI, Sérgio Figueiredo, que tratou muitos assuntos, retiramos o momento em que o entrevistado sugeriu que os "presidentes" dos municípios fizessem, mensalmente, uma prestação de contas aos munícipes, em espaço aberto ao público.

Esta sugestão merece, a meu ver, uma atenta reflexão. Por um lado, é verdade que já hoje os presidentes dos municípios, que são os presidentes das câmaras municipais, têm de prestar contas à assembleia municipal nas quatro sessões anuais que estão previstas na lei (Fevereiro, Abril, Junho, Setembro e Novembro ou Dezembro), ou seja, uma prestação de contas trimestral.

Esse dever de prestação consta da alínea c) do n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, nos termos da qual compete à assembleia municipal apreciar, em cada uma das sessões ordinárias, "uma informação escrita do presidente da câmara municipal acerca da actividade desta e da situação financeira do município".

Esta informação deve ser enviada ao presidente da assembleia municipal com a antecedência mínima de cinco dias sobre a data do início da sessão. A apreciação em causa, incluída na ordem do dia, permite ao presidente da câmara dar conta da actividade realizada e expor a evolução da situação financeira do município e permite também aos membros da assembleia municipal discuti-la com o presidente. Não permite, no entanto, que sobre ela se pronuncie o público.

A nosso ver, devia dar-se mais importância a esta informação do presidente, dando-lhe um lugar de relevo em cada sessão e deveria permitir-se a intervenção do público, formulando opiniões e mencionando mesmo, se fosse o caso, omissões da mesma. Isto exigiria, no entanto, que as assembleias municipais decorressem num espaço amplo e implicaria também que este ponto da ordem do dia durasse pelo menos uma hora, o que poderia colidir com o tratamento dos demais assuntos da ordem do dia a não ser que a sessão fosse desdobrada em duas reuniões.

Mas Alexandre Soares dos Santos ia mais longe e incentivava, e bem, a presença do presidente da câmara perante o público em geral em sessões mensais para prestar contas da sua acção. Que dizer sobre isso? É tema para outro texto.

P.S.: Arrepia ver os enfermeiros a usar o bem da saúde das pessoas para alcançar vantagens económicas.

(Em Diário do Minho, 07/02/19)

Descentralização: a confusão instalada

A discussão sobre descentralização no nosso país já chegou ao ponto de considerar que a descentralização é uma coisa e a regionalização é outra. Quando se chega aqui, a confusão está instalada e os resultados não podem ser bons.

Importa desfazer a confusão. A centralização é um sistema de governo que coloca nas mãos do Estado (mais precisamente no Governo da República e na Administração Pública estadual) as tarefas que são próprias da administração pública, mesmo que elas sejam de âmbito predominantemente regional ou local. Descentralização, pelo contrário, é um sistema de governo em que o Estado abre mão de matérias que está a gerir a favor de entidades que, a nível regional ou local, as passam a exercer com autonomia.

A pedra-de-toque da descentralização está na autonomia do exercício de atribuições e competências por entes territoriais diferentes do Estado e da máquina administrativa dele dependente. A nossa Constituição é muito clara neste ponto ao estabelecer que, no continente, temos freguesias, municípios e regiões administrativas dotadas de órgãos eleitos e ao estabelecer, nos arquipélagos dos Açores e da Madeira, a existência de regiões autónomas, de municípios e de freguesias. Três níveis territoriais de Administração Pública, portanto.

Se a Constituição fosse cumprida (e parece que poucos se importam com o cumprimento da Constituição), a discussão sobre a descentralização seria outra e estaríamos a debater, no continente, o que deveria caber às freguesias, aos municípios e às regiões administrativas. Note-se que, não por acaso, o debate que está em curso não envolve as regiões autónomas.

E só não é assim, porque a Constituição provoca ela mesma a confusão, pois apesar de decretar teoricamente a descentralização, coloca travões (e que travões!) à sua concretização a nível regional e de tal modo que pode invocar-se a Constituição para defender a descentralização e para a combater.

Os que em Portugal defendem a centralização – e não são poucos – estão tranquilos. Enquanto se discute a descentralização para os municípios, freguesias e para essas entidades débeis chamadas entidades intermunicipais, esquecem-se as regiões administrativas e a centralização mantém-se.

Por seu lado, os que defendem a descentralização dividem-se, para grande satisfação dos adversários. Uns entendem que, mesmo sem regionalização, se deve avançar e obter o máximo de tarefas que são hoje do Estado. Outros entendem que devem fazer-se as coisas como devem ser feitas, não omitindo nenhum nível territorial.

Importa, a nosso ver, colocar a discussão no lugar próprio, o que passa por manter nas mãos do Estado (Governo) as tarefas que, por exigirem exercício a nível nacional, nele devem ser mantidas, mas passa também por delimitar mais bem exercidas a nível regional e cuidar de as colocar no âmbito regional e entregar aos municípios e às freguesias as que estas entidades locais estão em condições de bem exercer, de acordo com os princípios constitucionais da autonomia, da descentralização e da subsidiariedade. Perder esta orientação é perder o norte.

(Em Público, 30/01/19)

As freguesias urbanas: Braga (São Vicente)

Há quem entenda que as freguesias urbanas não têm justificação. Sempre entendemos o contrário, embora reconheçamos que muitas delas não tomaram, porventura, consciência do que podem e devem fazer. Tal depende muito dos eleitos dessas freguesias e, desde logo, do presidente. Aliás, um bom presidente de uma qualquer freguesia, mas ainda mais nas urbanas, é aquele que sabe liderar uma equipa.

Diz-se que as freguesias urbanas não são uma comunidade. Não nos parece. Os habitantes de uma freguesia urbana, ainda que trabalhem fora e passem nela apenas a noite e o fim de semana, são uma comunidade, ainda que porventura débil, e o que deve fazer-se, na freguesia, é exactamente potenciar os laços entre os seus membros.

Os seus habitantes têm problemas próprios diferentes dos das outras freguesias, sejam elas vizinhas ou distantes, rurais ou urbanas. Cada uma tem as suas características próprias, a sua história, os seus problemas, o seu património, as suas festas, os seus equipamentos desportivos, educativos ou culturais, ainda que partilhem estes com outras freguesias.

Este modo de olhar para as freguesias urbanas cimentou-se recentemente ao participar no 85.º aniversário da freguesia de São Vicente do município de Braga. É uma freguesia bem urbana no centro da cidade, com mais de 10.000 eleitores e cerca de 14.000 habitantes e, assim, com uma assembleia de freguesia com 13 membros e uma junta com 5 vogais, um dos quais o presidente.

Tem um pequeno orçamento de 350.000 euros e 9 trabalhadores, seis dos quais ligados à educação. É, pois, uma organização simples e barata, como é próprio das freguesias, mas desenvolve muita actividade. Parte dela é a de rotina, como a de fornecer material de limpeza e de expediente às escolas de 1.º ciclo e aos jardins de infância, cuidar das licenças dos canídeos, passar atestados (em regra, de residência), atribuir licenças de arrumadores de automóveis, entre outras.

Mas outra e muito importante é a constante preocupação com o bem-estar dos vicentinos (assim se chamam os habitantes desta freguesia), o que leva a junta e o seu presidente a lutar, nomeadamente, por melhores vias de comunicação, pelo bom andamento do trânsito, pelo bom funcionamento das escolas básicas e dos jardins de infância, pelas actividades culturais e desportivas e, também, pelos passeios e arruamentos da freguesia.

É claro que muitas destas tarefas são da responsabilidade do município, mas cabe à freguesia e aos respectivos eleitos lutar pela realização das mesmas, pois disso resulta melhor qualidade de vida para a população, numa relação com a câmara que deve ser norteada pelos princípios da autonomia, da subsidiariedade e da cooperação.

(Em Diário do Minho, 13/12/18)

A casa comum dos povoenses

A Assembleia Municipal da Póvoa de Lanhoso organizou, no passado dia 10 de Novembro de 2018, ao fim da tarde, uma sessão aberta em que se abordou, de modo informal, a organização e funcionamento das assembleias municipais. Nela foram abordados temas tão diversos como as instalações; a existência, ou não, de funcionários ao serviço do órgão e dos seus membros; a dotação, no orçamento do município, de uma verba para iniciativas próprias da assembleia; as sessões ordinárias e extraordinárias e o desdobramento de reuniões; as actas (a sua elaboração e divulgação); a participação do público; a transmissão online, ou não, das sessões; os grupos municipais (formação, espaço próprio e apoio); a existência, ou não, de comissões permanentes gerais ou especializadas; o lugar da assembleia municipal na página oficial do município; o estatuto do direito de oposição e ainda outros assuntos.

O ambiente foi de diálogo franco, havendo espaço para um debate participado e muito ficou, ainda, por dizer. Estiveram ainda presentes, no debate, outros problemas como o do sistema eleitoral em vigor para os órgãos do município e o da participação dos presidentes de junta na assembleia, mas estes temas, só por si, justificavam uma outra sessão e ainda mais larga.

A assembleia municipal da Póvoa de Lanhoso Casa Comum dos Povoenses, presidida pelo Professor João Duque, sai deste modo do círculo fechado de funcionamento que é próprio de muitas assembleias e, pelo que me pude aperceber, tem no horizonte um contacto mais directo com os eleitores, presentes ou futuros, para dar a conhecer este importante órgão municipal.

As assembleias municipais do nosso país, que têm tido, de modo geral, um papel apagado na vida do município, ao contrário do que prescrevem a Constituição e a Lei, dão mostras de uma vitalidade que muito se deseja para a valorização da democracia a nível local.

De notar ainda a presença de vereadores nesta sessão aberta (o presidente da câmara estava fora do país), presença que bem se justifica, pois a câmara tem o direito e o dever de participar nas sessões da assembleia e, no final, a realização de um jantar de confraternização aberto a todos os membros, pois, como diz o presidente, acima das divergências políticas está a união que resulta da comum qualidade de povoenses de todos os membros da assembleia municipal.

(Em Diário do Minho, 15/11/18)

O mapa municipal português

Portugal tem um mapa municipal que nos deve orgulhar. Veja-se o que se passa em Espanha. No país vizinho havia, em finais de 2017, um total de 8123 municípios. Destes, quase metade tinha menos de 500 habitantes. 72% dos municípios espanhóis tinham menos de 2000 habitantes. Só 5% dos municípios (398) tinham mais de 20.000 habitantes.

Ora, em Portugal há apenas um município com menos de 500 habitantes e explica-se bem, porque é o município da pequena ilha do Corvo, nos Açores. No nosso país, o município com menos habitantes a seguir ao Corvo é também dos Açores e tem mais de 1500 habitantes (Lages, das Flores) e o município com menos habitantes do continente é Barrancos, no Alentejo, com mais de 1800 habitantes. Cerca de metade dos municípios portugueses tem mais de 15.000 habitantes, enquanto em Espanha, como vimos acima, só 5% dos municípios tem mais de 20.000 habitantes.

A que se deve isto? Deve-se pura e simplesmente ao facto de Portugal, através de um Decreto de 6 de Novembro de 1836 (faz agora 182 anos), ter reduzido o número de municípios de cerca de 800 para 351 e ter continuado a diminuir o número de municípios durante o século XIX. Chegamos a 25 de Abril de 1974 com 304 municípios. E depois do 25 de Abril apenas se criaram mais 4 municípios.

E porque procedeu assim Portugal? Porque se considerou que os municípios para serem dignos desse nome devem ter superfície e população suficientes. Os municípios não são freguesias e os espanhóis, pelo contrário, fizeram muitos municípios a partir de freguesias e nunca foram capazes de fazer uma reforma como nós fizemos (e fizeram os países do Norte da Europa, mas só depois da II Guerra Mundial).

Engane-se quem julga que os espanhóis, em geral, estão satisfeitos com a sua situação. Um conhecido autor acaba de publicar um livro sobre a Administração Pública em Espanha e ao falar do "problema da fragmentação municipal" que decorre do elevadíssimo número de municípios diz o seguinte: "Pois bem, a capacidade de gestão dos pequenos municípios é mínima. Ainda que as leis lhes atribuam múltiplas competências, na realidade dependem da assistência das Regiões Autónomas ou das Províncias de que fazem parte para prestar serviços básicos", tais como a iluminação pública, a pavimentação das ruas e praças e outras obras públicas.

E acrescenta que nos municípios mais pequenos os presidentes de câmara (alcaldes) pouco ou nada podem decidir por si mesmos, salvo coisas como a mudança de nome das ruas, organizar as festas do patrono ou erguer uma fonte ou monumento público (Miguel Sanchez Morón, Las Administraciones Españolas, 2018, Madrid, pp. 155-157) O decreto de 6 de Novembro de 1836 merece ser bem lembrado e a ele voltaremos de novo.

(Em Diário do Minho, 01/11/18)