A criação, extinção e modificação de autarquias locais

O regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais e a criação, extinção e modificação de cada uma delas é, no continente, da competência exclusiva (reserva absoluta) da Assembleia da República, nos termos do artigo 164.º, alínea n).

A Assembleia da República não cumpriu o seu dever de regular tal regime por inteiro, como devia, existindo actualmente apenas uma lei de criação de municípios. A lei de criação de freguesias foi revogada em 2013 sem ter sido substituída e sem que tal merecesse natural repúdio.

Impõe-se que a Assembleia da República cumpra o dever constitucional de regular uma matéria tão importante como é a da criação, extinção e modificação de freguesias e municípios e para se eximir desse dever não pode invocar a próxima realização de eleições locais.

A realização de eleições locais gerais pode apenas ser motivo para deferir, para depois de 2021, a entrada em vigor das leis que devem ser feitas. E mesmo assim, no que toca às freguesias, nada impede que até seis meses antes de tais eleições (março de 2021) se corrijam erros manifestos da reforma de 2013. Há, por exemplo, freguesias que são compostas por duas cidades, outras por duas vilas e há largo número de municípios com menos de dez freguesias que foram obrigados, em 2013, a diminuir ainda esse número sem haver razão que tal o justificasse.

Aliás, o critério da reforma de 2013 foi, fundamentalmente, um inqualificável critério percentual de redução do número de freguesias, esquecendo que o sempre invocado município de Barcelos, com 89 freguesias, era uma excepção, pois dos nossos 308 municípios só 11 tinham mais de 40 freguesias, 80% dos nossos concelhos tinha menos de 20 freguesias e mais de metade menos de 10. Não houve qualquer respeito por esta diversidade e pela identidade das freguesias. A reforma de 2013 não tinha subjacente, sequer, uma noção adequada de freguesia. Fez-se sem a racionalidade que era exigida e manteve até freguesias territorialmente descontínuas.

Importa actuar em dois planos sem demora: preparar o novo regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, por um lado; e regular, pelo menos, o regime de criação de freguesias, prevendo a possibilidade, em disposições transitórias, de restabelecimento de antigas freguesias naqueles casos em que há acordo nesse sentido, não só das freguesias em causa, como dos municípios em que se integram, desde que de tal não resultem freguesias inviáveis.

Nada fazer, desde já, nestes dois planos, indica a incapacidade da Assembleia da República de cumprir o seu dever, a força dos municípios no sentido de uma injustificável petrificação da nossa organização municipal e a debilidade das freguesias em relação às quais o legislador fez o que entendeu e continua a fazer actualmente, ignorando a vontade destas, mesmo que racionalmente fundamentada.

(Público, 01/11/20)

As CCDR precisam de um rumo

O espectáculo dado pelos defensores de uma maior descentralização do continente, a nível regional, é deprimente e muito satisfaz quem considera que o país está bem assim, centralizado, sem autarquias regionais, apesar da aparente obrigação constitucional de as criar.

Entre os que defendem que os problemas regionais do nosso país devem ser resolvidos a nível regional por pessoas que para tal tenham legitimidade, há fundamentalmente duas correntes.

Uma delas, a nosso ver, muito irrealista, quer que se avance já para a criação de regiões administrativas, cumprindo o que está previsto na Constituição sem prestar atenção ao facto de esta defender a criação de regiões e o seu contrário. No artigo 236.º, n.º 2, a Constituição estabelece para o continente freguesias, municípios e regiões administrativas, não podendo, pois, ser mais clara. Mas no artigo 256.º, com a epígrafe "instituição em concreto" (das regiões), coloca, principalmente desde 1997, tantas dificuldades à criação delas que bem se pode afirmar que a Constituição está contra a regionalização. Tudo seria diferente se tivéssemos uma Constituição neutra que nem obrigasse, nem impedisse a criação de regiões administrativas, deixando essa tarefa para o legislador ordinário que a concretizaria (ou não) de acordo com os programas eleitorais, o resultado das eleições legislativas e de um eventual referendo facultativo. Não se compreende que o disparatado texto constitucional actual não seja, nesta matéria, objecto da dura crítica pública que bem merece.

Outra corrente defende uma transição progressiva, dando mais poderes às Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e aumentando a legitimidade democrática destas até melhores dias. É uma posição possível, mas que tem esbarrado sobre o modo de a fazer. Quando se fala desta solução, seguindo o caminho da França nos anos 70 do século passado, após um referendo que rejeitou a regionalização proposta por Charles de Gaulle, surgem diversas formas de a concretizar, não havendo entendimento. A discussão que tem gerado uma lei acabada de publicar (Lei n.º 37/2020, de 17 de Agosto) é bem exemplo disso.

Neste momento pede-se aos defensores de um melhor governo do país, através da descentralização regional, que saibam respeitar aqueles que entendem que o melhor caminho para lá chegar é provisoriamente o da desconcentração que a Constituição não só permite como defende, como princípio estruturante da Administração Pública, no seu artigo 267.º, n.º 2. De outro modo, os defensores da centralização, que nem desta lei gostam e a vão atacar, agradecem! 

(Em Público, 20/08/20)

Democracia local: o poder das assembleias municipais

O presidente da Câmara Municipal da Guarda não autorizou a "utilização do Teatro Municipal ou de outro equipamento público" para a realização de uma assembleia extraordinária convocada para o dia 11 de Maio de 2020, tendo como ponto único o tema Perspectivar o Futuro. Invocou para tal o estado de calamidade que vigora no nosso país e que, no seu entender, impediria tal realização.

Podia o presidente proceder como procedeu? Não cuida este texto breve de outros detalhes e cinge-se ao acima exposto. A relação entre a assembleia municipal e a câmara municipal, incluindo o respectivo presidente, é uma relação de supremacia, pois cabe à assembleia municipal deliberar sobre os principais assuntos do município, quase sempre sob proposta da câmara, e fiscalizar a actividade desta.

A câmara municipal e o seu presidente prestam contas perante a assembleia e a Constituição prevê mesmo o poder de destituição da câmara, desde 1997, tardando apenas a lei que concretizará esse poder. Este é o resultado do nosso sistema de democracia local que estabelece a assembleia municipal como órgão máximo do município.

A assembleia actua por várias formas, sendo a mais comum a realização de sessões ordinárias e extraordinárias. Para exercer a sua missão, a assembleia precisa de conhecer bem os problemas do município e por isso é livre de tomar iniciativas nesse sentido, de que são exemplo a realização de sessões extraordinárias. Só conhecendo bem os assuntos do município, a assembleia pode fiscalizar a acção ou omissão da câmara municipal e, do mesmo modo, deliberar bem sobre as numerosas propostas que lhe são apresentadas.

Assim sendo, pergunta-se: pode o órgão sujeito a fiscalização impedir o órgão fiscalizador de exercer a sua função, interferindo no poder da assembleia de convocar, por exemplo, reuniões extraordinárias? Pode a câmara ou o seu presidente apreciar a bondade da convocação da assembleia, considerando que ela não é legal, oportuna ou urgente? Pode impedir a utilização de um espaço público municipal considerado pela assembleia como adequado para a realização da sessão? A nosso ver, não pode, cometendo uma ilegalidade grave. A permitir-se um tal poder, estaria a subverter-se o funcionamento da democracia local.

A apreciação da legalidade é da responsabilidade da assembleia municipal e se praticar uma ilegalidade responde por ela. O presidente da câmara poderia apenas chamar a atenção para a ilegalidade que, a seu ver, estava a ser cometida e solicitar a intervenção do Governo, como entidade de tutela administrativa, nos termos da Constituição.

Uma palavra final sobre o dever de cooperação entre a assembleia e a câmara municipal: os respectivos presidentes e restantes membros têm o dever de procurar entendimentos, até ao limite, na relação entre os dois órgãos para bem do município. A legitimidade directa de ambos os órgãos e a compreensão do que é a democracia a isso obrigam.

(Em Público, 28/05/20)

A necessária descentralização territorial

Vai longe o tempo (século XIX) em que se imaginava possível delimitar com clareza, no âmbito dos grandes domínios da Administração Pública, o que eram assuntos locais e que, por isso, deveriam ser atribuídos aos municípios e freguesias, o que eram assuntos regionais e que deveriam ser atribuídos às regiões ou outra estrutura supramunicipal e os assuntos nacionais e que naturalmente deveriam ficar nas mãos do Estado (Governo).

Nos tempo de hoje, a vastidão e complexidade das tarefas da Administração Pública obrigam a um exercício de distribuição muito mais complicado. Tem-se como claro que uma matéria como a educação, por exemplo, não pode estar só nas mãos do Estado, pois este não pode fazer tudo bem feito. Também não pode estar apenas nas mãos dos municípios e freguesias, tal a complexidade que a matéria envolve.

O que há a fazer é delimitar, após cuidada reflexão, o que deve estar nas mãos do Estado central, porque a educação é uma importante tarefa nacional; o que deve estar nas mãos dos municípios, pois eles estão em boas condições de, isoladamente ou em associação, actuarem melhor que o Estado, desde logo pela proximidade e consequente bom conhecimento dos problemas; e o que deve estar nas mãos das regiões porque há matérias, no domínio da educação, que devem ser exercidas, pelas suas características, a um nível não supramunicipal, mas infranacional.

Sem esta visão de conjunto e uma adequada ponderação, incluindo a financeira, não pode haver boas soluções. Que passos dar, então? Importa verificar em matéria de educação, saúde, transportes, economia, ambiente, ordenamento do território e muitos outros o que, para uma boa administração, deve ser atribuído ao Estado central, o que deve ser entregue aos municípios e freguesias e aquelas matérias que devem ser atribuídas às regiões. E uma vez que estas não estão ainda instituídas no nosso país, o que deve ser conferido às entidades desconcentradas do Estado a nível territorial (actualmente as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional) a título transitório.

Não é um caminho fácil, mas é o único que pode permitir avançar para um bom governo do nosso país.

(Em Jornal de Notícias, 08/01/20 – texto revisto depois de publicado)                                                           

A difícil descentralização territorial

O que parecia fácil em Portugal tornou-se muito difícil. Em 1976, quando a Constituição da República Portuguesa foi aprovada, a organização administrativa territorial do nosso país foi consensual: existência de municípios e freguesias em todo o país; regiões autónomas nos Açores e na Madeira, atendendo à especificidade destes arquipélagos; e regiões administrativas, em vez dos tradicionais distritos, no continente.

A Constituição manteve, desse modo, uma tradição secular vinda do liberalismo, estabelecendo três níveis de organização administrativa territorial, substituindo apenas os distritos por regiões. Mas até hoje não temos nem distritos, nem regiões administrativas. Temos, sim, uma descentralização incompleta e uma Constituição que não se cumpre nesta parte. Porquê? Não tenhamos ilusões. Não temos regiões administrativas porque os portugueses estão divididos nesta matéria. Uma boa parte deles entende que as regiões não são precisas e tem tido a força suficiente para impor a sua vontade.

Por sua vez, os defensores da regionalização continuam divididos. Duplamente divididos, aliás. Divididos, quanto ao mapa e quanto à oportunidade de avançar para a concretização da regionalização. Quanto ao mapa, uns pretendem cinco regiões administrativas, outros preferem um maior número delas, sem se saber bem quantas. Quanto à oportunidade de avançar para a regionalização, uns querem avançar já, outros, mais prudentes, chamam a atenção para a armadilha que a actual redação da Constituição contém, colocando dificuldades sérias à instituição em concreto das regiões criadas em abstracto.

Fácil é concluir que se os defensores da regionalização não se unirem poderão ir preparando a triste comemoração do cinquentenário da regionalização adiada. Falta pouco. Que dizer duma situação que assim se apresenta? Os adversários da regionalização não precisam de agir. Podem estar quietos e a olhar para a divisão existente no campo oposto, pouco lhes importando o incumprimento da Constituição.

Os defensores, que verdadeiramente o sejam, do nível regional de Administração Pública não têm outro caminho senão o de negociar, disponíveis para ceder quanto ao mapa e quanto à oportunidade, apresentando uma solução que permita avançar com segurança para um combate que, mesmo assim, será duro.

A solução apresentada pelo Governo no seu programa de começar, numa primeira fase, pelo reforço das Comissões de Coordenação Regional é um caminho possível e já foi experimentado com êxito em França. Congregará, porém, os adeptos da regionalização ou manter-se-á também aqui a divisão? Em breve, saberemos.

(Em Jornal de Notícias, 11/12/19)

A deslocalização de secretarias de Estado

A deslocalização de três secretarias de Estado do XXII Governo da República de Lisboa para cidades do interior tem sido interpretada como uma forma de descentralização ou algo semelhante. No entanto, não é disso que se trata! As secretarias de Estado em questão formam parte do Governo da República e nessa medida fazem parte do centro da governação do país, estejam onde estiverem.

Problema diferente é saber se esta experiência vale a pena ou não. Parece-nos precipitada qualquer resposta neste momento. É preciso tempo para avaliar. Tomemos como exemplo a Secretaria de Estado para a Valorização do Interior que se anuncia para Bragança, sendo que se poderá aplicar, com adaptações, o que dela diremos às restantes.

Desde já, é preciso instalar efectivamente a Secretaria de Estado (SE) e dar notícia desse facto. Importa, depois, que a organização e funcionamento desta SE se caracterize pela transparência perante os cidadãos, o que implica concretizar vários procedimentos. Desde logo, ter uma página oficial na internet, bem acessível e bem cuidada, onde se explique claramente o que se pretende fazer. Essa página deverá conter também a organização da Secretaria de Estado, a indicação de quem nela trabalha, dando uma visão geral que englobe também a parte da estrutura que fica em Lisboa, pois, pelo que se sabe e bem se compreende, a deslocalização não é total.

Deve também a página estar sempre actualizada para sabermos o que se está a realizar, no dia-a-dia, nomeadamente a agenda de titular do cargo. As realizações com interesse para o exterior devem ser publicitadas, como publicitados devem ser os discursos ou intervenções no exercício do cargo. Igualmente, devem ser dados a conhecer documentos relevantes que partam da SE ou lhe cheguem. Numa palavra, tudo o que for de interesse deve constar da página, que deve ser sóbria na sua apresentação e rica no seu conteúdo. De muito interesse será também a elaboração de um relatório anual de actividades e de um relatório final com a finalidade de prestar contas aos cidadãos

Em resumo, devemos poder ver se a SE deslocalizada é um exemplo de bom governo do país e se cumpre os objectivos propostos. Se assim for, terá valido a pena a deslocalização. Se verificarmos, porém, que não funciona ou funciona mal poderemos começar a tirar conclusões. Faça-se, pois, a experiência, mas acompanhe-se de perto a mesma. Neste momento é tudo prematuro, não passando de um anúncio publicitado a 20 de Novembro de 2019.

(Em Público, 05/12/19)

Chaves

O nosso país mudou muito nas últimas décadas e assim, no sábado, dia 12 de Outubro de 2019, foi possível sair de casa em Famalicão e às 13h30 estar já em Chaves, estacionado junto das termas e do restaurante onde tinha reservado mesa para almoçar. Três breves apontamentos de viagem, um negativo e dois positivos:

• a cada vez mais horrível ferida na natureza junto das Termas de Pedras Salgadas provocada pela extracção do granito, certamente sem qualquer cuidado para ir minimizando os danos

• a boa sinalização à entrada da cidade para quem quer orientar-se na cidade e, nomeadamente, chegar às termas

• a passagem pela casa que é a sede da Associação das Freguesias do Concelho de Chaves que tem um belo aspecto e chama a atenção por não ser comum.

No fim de almoço, houve tempo para um agradável passeio a pé por uma cidade bonita, com um centro histórico em reabilitação que merece ser visitado, e tempo ainda para comprar alguns produtos regionais.

Comprei também o semanário A Voz de Chaves, actualmente o único jornal do concelho. Folheei-o na esplanada, também central, de um café, voltada para uma praça onde está, nomeadamente, o edifício dos CTT. Chamou-me principalmente a atenção o espaço dado à opinião. Contei dez artigos. Posso dizer que há mais opinião neste jornal do que em todos os quatro que se publicam semanalmente em Famalicão.

Não pude visitar a Associação das Freguesias do Concelho de Chaves porque estava fechada, mas gostava de saber mais da sua actividade. É, ao que parece, uma associação de apoio às freguesias. 

Posso dizer que tenho visitado Chaves (já não ia lá há cerca de dois anos), mas ainda não conheço Chaves. Há muito para ver nesta importante cidade do Norte de Portugal em boa hora ligada a Verin para formar uma euro-cidade.

(Em A Voz de Chaves, 18/10/19)